LégiMonaco - Tribunal de première instance - M./c/ État de Monaco
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Tribunal de première instance

Monaco

MM. Landwerlin, prés., Serdet, prem. subst. proc. gén. ; Mes Blot et Sanita, av. déf. ; Priwnica, av. Cass. ; Bettinger, av. bar. de Paris.

17 novembre 1994

M.

c/ État de Monaco

Contentieux Judiciaire

Abstract

             
  RESPONSABILITÉ DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
  Compétence du Tribunal suprême : appréciation de la légalité d'un acte administratif
  Compétence du Tribunal de première instance : action indemnitaire fondée sur un acte illégal
  Acte de gouvernement : détermination
  - Absence de question préjudicielle
  - Irrecevabilité de l'action indemnitaire

Résumé

Si, aux termes de l'article 90-B de la Constitution, le Tribunal suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent, ces dispositions ne s'opposent pas à ce que, dans le cadre de sa compétence de droit commun en matière administrative, tirée des articles 12 de la loi n ° 783 du 15 juillet 1965 et 21-2 ° du Code de procédure civile, le Tribunal soit saisi, comme juge de la responsabilité, de demandes d'indemnités fondées sur l'illégalité d'actes administratifs ou réglementaires, lorsque de telles demandes sont introduites indépendamment de tout recours en annulation, et n'ont pas été portées devant le Tribunal suprême, sauf à ce que soit déférée à celui-ci, pour le cas où il n'en aurait pas connu comme juge de l'excès de pouvoir, l'appréciation de validité des actes éventuellement argués d'illégalité à l'occasion de la demande d'indemnité.

Le Tribunal ne saurait en effet, sans méconnaître les dispositions de l'article 90-B de la Constitution, se substituer au Tribunal suprême pour apprécier, par voie d'action ou d'exception, la validité de tels actes.

En l'espèce, le demandeur fonde, pour partie, l'action indemnitaire qu'il a dirigée contre l'État sur l'illégalité prétendue de l' ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 , abrogeant prématurément l' ordonnance n° 8922 du 14 juillet 1987 qui l'avait nommé directeur de la Sûreté publique de Monaco, fonctions pour lesquelles en tant que commissaire divisionnaire au sein de la police nationale française il avait été détaché pour cinq ans auprès du ministère des Affaires étrangères de la République française.

Cependant comme il vient d'être dit, l'appréciation de la légalité de cette ordonnance souveraine échappe par principe à la compétence matérielle du Tribunal.

Un sursis à statuer et un renvoi subséquent du demandeur à se pourvoir devant le Tribunal suprême devraient être dès lors envisagés quant à la demande d'indemnité fondée sur une faute de l'État trouvant sa source, notamment, dans l'éventuelle illégalité de l'ordonnance souveraine précitée, si toutefois s'imposait une question de légalité préjudicielle au présent jugement - ainsi que le soutient l'État - ce qui n'est point le cas.

En effet, il ressort des circonstances de la cause que le Gouvernement français, à la demande du Prince, compte tenu des dispositions de l'article 4 de la Convention franco-monégasque relative aux emplois publics, du 28 juillet 1930, a procédé au remplacement d'un fonctionnaire détaché en manifestant simultanément son agrément au choix d'un successeur, ce, dans le cadre de relations bilatérales ayant abouti à une décision commune des deux Gouvernements tendant à ce que soit rapidement conclu un tel mouvement.

Il en résulte que la mise en jeu de la responsabilité de l'État, à raison du caractère prématuré de la nomination du successeur, par ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 et de l'abrogation concomitante de l' ordonnance souveraine n° 8922 du 14 juillet 1987 , met implicitement en cause la conduite des relations de la Principauté avec un État étranger ayant concouru à cette nomination, et ne relève pas seulement de l'appréciation de la nature de l'action de l'Administration, qui n'était pas, en dernier lieu détachable de ces relations.

Une telle action dépendait étroitement d'accords souscrits par le Gouvernement princier dans ses rapports avec le Gouvernement français. La décision mise en œuvre dans ces conditions, par la puissance publique, présente le caractère d'un acte de gouvernement de sorte qu'elle échappe quant à sa portée, au contrôle juridictionnel du Tribunal, statuant en matière administrative, comme juge de la responsabilité de l'État.

L'action indemnitaire pour faute exercée contre l'État et relative aux conséquences dommageables de l' ordonnance souveraine n° 9706 , s'avère de ce fait irrecevable et doit donc être d'ores et déjà rejetée, sans qu'il y ait dès lors lieu à contrôle préalable de légalité de l'ordonnance critiquée.

Le Tribunal

Attendu que, par ordonnance souveraine n° 8926 du 14 juillet 1987 , Y. M., commissaire divisionnaire, détaché des cadres de la Police Nationale par le Gouvernement de la République française, a été nommé directeur de la sûreté publique à compter du 13 juillet 1987 ;

Attendu que cette ordonnance a été, cependant, abrogée à compter du 15 février 1990, par ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990  ;

Qu'aux termes de celle-ci, P. Q., contrôleur général, pareillement détaché des cadres de la Police Nationale par le Gouvernement de la République française, a été alors nommé directeur de la sûreté publique à compter du 15 février 1990 ;

Attendu qu'invoquant l'illégalité de forme et de fond de l' ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 , et, également, les conditions fautives dans lesquelles celle-ci serait intervenue, Y. M. demande au Tribunal, par l'exploit d'assignation susvisé, de condamner l'État à lui payer, avec intérêts de droit, une somme de 1 500 000 francs à titre de dommages-intérêts, en réparation du préjudice qui serait né pour lui de la brusque cessation de ses fonctions à Monaco ;

Attendu qu'à cet égard, rappelant qu'elle n'avait été précédée en la forme d'aucune communication des griefs formulés contre lui, le demandeur estime que l' ordonnance souveraine du 12 février 1990 , l'ayant en définitive révoqué, procède, au fond, d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la valeur de ses services ;

Qu'il soutient par ailleurs qu'indépendamment de l'illégalité pouvant ainsi résulter de ces deux circonstances, cette même ordonnance traduit une décision brutale de l'écarter de ses fonctions, ayant aggravé les effets d'une antérieure campagne de diffamation par voie de presse dont il se prétend victime, faute, en particulier, d'avoir à cette occasion bénéficié du soutien de l'État ;

Attendu qu'en défense, l'État a liminairement conclu au rejet de cette action, en considérant que l'illégalité invoquée échappe à l'appréciation du Tribunal, sans que pour autant le renvoi de la cause devant le Tribunal suprême, seul à même de statuer de ce chef, ne se justifie aucunement, dès lors que les éléments de l'espèce priveraient le moyen tiré d'une telle illégalité de tout caractère sérieux ou déterminant pour la solution du litige ;

Attendu que l'État rappelle, à cet égard, que le demandeur avait lui-même déclaré lors d'un recours gracieux adressé le 3 avril 1990 au ministre d'État, qu'il se garderait de contester le caractère légal de la décision incriminée, prise en application des dispositions de l' article de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930  ;

Qu'il ajoute qu'en vertu de cette convention, la mise à disposition de fonctionnaires français est essentiellement précaire et révocable, et que l'emploi de directeur de la sûreté publique est un emploi laissé à la « seule décision de l'autorité compétente » par application des dispositions de l' article de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 , portant statut des fonctionnaires de l'État, et de l' ordonnance souveraine n° 6364 du 17 août 1978 prise pour son application ; qu'en outre, nulle obligation n'aurait légalement pesé sur l'Administration, d'informer le demandeur de l'éventualité de sa cessation de fonctions, alors surtout que celle-ci ne pourrait aucunement s'analyser en une révocation motivée par des considérations de personne, puisque procédant de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ;

Que, de la sorte, le moyen d'illégalité invoqué par le demandeur ne révélerait nullement une contestation sérieuse susceptible de servir de fondement à une question préjudicielle ;

Attendu que l'État soutient également que, même si l'on devait admettre que l'ordonnance souveraine critiquée eût dû être précédée d'une communication de griefs, une telle circonstance ne serait pas de nature à justifier l'action indemnitaire du demandeur, puisqu'il serait de principe que le vice de forme dont peut être entachée une sanction administrative n'est pas de nature à ouvrir droit à indemnité au profit du fonctionnaire concerné, si la décision en cause est par ailleurs légale au fond ; que l'État indique, à ce propos, qu'en l'espèce, la légalité de fond de l'ordonnance contestée ne serait en rien discutable, puisque cette décision ne manifesterait nullement une quelconque révocation sanctionnant un comportement professionnel, mais seulement le simple exercice d'un pouvoir discrétionnaire dont l'opportunité ne serait sujette à aucune discussion judiciaire contentieuse ;

Attendu qu'en réplique aux premiers moyens de défense de l'État, Y. M. souligne pour attester du caractère sérieux de sa demande, que l'illégalité de sa révocation n'est que l'un des arguments présentés à l'appui de son action indemnitaire ; que le recours gracieux susvisé, du 3 avril 1990, ne pourrait nullement s'analyser comme comportant de sa part renonciation définitive à tout moyen d'illégalité de l'ordonnance souveraine critiquée ; que les décisions relatives à des emplois à la discrétion du Gouvernement sont toujours sujettes à un contrôle de légalité, notamment lorsqu'une révocation intervient à titre de sanction en considération de la personne de l'intéressé, puisque alors doit être nécessairement apprécié le respect par l'Administration des droits de la défense ; qu'un tel contrôle ne devrait être exclu que s'il s'agissait en l'espèce d'un acte de gouvernement, ce que l'État n'aurait pas soutenu, dans ses premières conclusions ; et, enfin, que l'indemnisation d'un fonctionnaire illégalement sanctionné est de règle, en droit administratif, lorsque la sanction prise à son égard n'est pas justifiée par une faute, ce qui serait le cas en l'espèce, puisque la révocation dont s'agit, apparemment destinée à sanctionner un prétendu échec professionnel de sa part, serait en réalité fondée sur des faits matériellement inexacts, qui ne pourraient, en tout état de cause, justifier la mesure prise ;

Attendu que, par ailleurs, s'agissant de la responsabilité de l'État, et pour le cas où celle-ci ne pourrait pas procéder de l'illégalité de sa révocation, Y. M. maintient, dans ses conclusions en réplique, qu'une telle responsabilité se trouve par ailleurs nécessairement engagée à raison des conditions fautives dans lesquelles cette révocation a été décidée et exécutée ;

Attendu qu'il soutient, à ce propos, que la précipitation d'une telle décision n'était justifiée par aucune urgence ; que l'Administration ne pouvait alors se dispenser de lui fournir d'explications, alors surtout que tout licenciement doit s'exécuter dans des conditions raisonnables ; et qu'il a subi un préjudice incontestable, du fait de l'absence de toute mesure de protection administrative, prise à son égard, lors de la campagne de presse dont il a fait l'objet en France, visant son activité à Monaco ;

Attendu que, dans ses conclusions ultérieures, l'État fait valoir que la cessation des fonctions d'Y. M. ne peut en rien s'analyser en une révocation ; que la précédente renonciation de ce demandeur à tout moyen d'illégalité de l'ordonnance souveraine critiquée, doit être, selon la jurisprudence, considérée comme valable et définitive ; qu'au demeurant, l'illégalité prétendue de cette ordonnance ne saurait être actuellement discutée, comme procédant d'un acte discrétionnaire relevant de la catégorie des actes de Gouvernement ; qu'en tout état de cause, la communication préalable du dossier ne serait requise que pour la mise en œuvre de décisions prises en considération de la personne, ce qui ne serait pas le cas de l'espèce ; et qu'aucun élément ne permettrait, par ailleurs, d'attester en l'occurrence de la précipitation imputée à l'Administration, ou du caractère fautif de l'action de celle-ci ;

Attendu que le demandeur a, sur ce, maintenu qu'il fondait son action indemnitaire à la fois sur la faute commise par le Gouvernement quant à la légalité de sa décision (non-respect de la règle de communication de dossier), sur la faute commise quant au motif de sa décision (inexactitude matérielle des faits) et sur la faute commise quant aux conditions anormalement précipitées de la révocation intervenue ;

Attendu qu'Y. M. considère, sur ce point, qu'une telle mesure a bien été prise en considération de sa personne, compte tenu, notamment, d'un rapport du procureur général non porté à sa connaissance en temps utile et tendant à son remplacement, encore que sur la base d'éléments de fait qu'il prétend inexacts ;

Que, donc, la règle de la communication préalable de dossier aurait dû être observée par l'Administration, et qu'une discussion de ce chef serait juridiquement admissible, dès lors que sa révocation ne pourrait pas s'analyser en un acte de gouvernement, puisque détachable de la conduite de relations internationales de la Principauté ;

Que, toutefois, pour le cas où le Tribunal estimerait devoir retenir en l'espèce l'existence d'un tel acte, Y. M. sollicite que soit examinée l'existence d'une éventuelle responsabilité sans faute de l'État, pouvant justifier l'allocation des dommages-intérêts réclamés ;

Attendu que l'État réitère que l'argumentation ainsi développée par Y. M., en tant qu'elle vise une décision prise dans le cadre de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 , est irrecevable comme portant sur un acte de Gouvernement ;

Qu'il rétorque, également, qu'en ce cas sa responsabilité ne pourrait, pour autant, être judiciairement déclarée, faute pour le demandeur de justifier d'un préjudice anormal et spécial ; qu'en effet, la remise à la disposition de son administration d'origine d'un fonctionnaire détaché ne saurait engager la responsabilité de l'État, sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, une telle faculté étant de l'essence même du détachement, position précaire et révocable ;

Attendu qu'à cet égard, Y. M. a précisé que le préjudice qu'il invoquait lui était bien spécial - encore qu'il s'apparente à celui d'un autre fonctionnaire de police, placé dans la même situation - puisqu'il avait lui-même été seul destinataire de l'ordonnance souveraine critiquée, et que celle-ci lui avait occasionné un dommage particulier ;

Qu'en outre, ce préjudice serait également anormal comme dépassant largement les contraintes inhérentes aux fonctions qu'il avait antérieurement exercées ;

Que le demandeur mentionne à cet égard que, du fait de son affectation à un emploi subalterne en France, consécutivement à son départ de Monaco, sa perte de revenus a été de 60 % par rapport à son traitement antérieur ; qu'il a dû par ailleurs renoncer à l'espoir légitime d'être promu contrôleur général de la Police nationale française, qu'il a dû faire face à des dépenses de déplacement et d'installation élevées, et qu'enfin, affecté à un emploi sans rapport avec ses compétences, il a subi une atteinte intolérable à son honneur et à sa dignité ;

Attendu que l'État précise, en réponse à l'allégation d'une responsabilité sans faute de sa part, qu'une telle responsabilité ne peut nullement être invoquée par un agent public faisant l'objet d'une mesure légale, quand bien même s'estimerait-il lésé par celle-ci, mais seulement par des tiers subissant un préjudice à raison d'une décision dont ils ne sont pas l'objet ;

Attendu qu'en dernier lieu, l'État précise également que la décision de mettre fin au détachement d'Y. M., ayant entraîné la cessation des fonctions de celui-ci à Monaco, a été prise par l'Administration française, et que c'est donc celle-ci qui devrait être, à ce titre, destinataire des critiques actuellement formulées par le demandeur, étant une nouvelle fois rappelé par l'État que le vice de forme entachant une décision administrative n'est pas, sauf circonstances exceptionnelles, non établies en l'espèce, de nature à permettre une indemnisation ;

Sur quoi,

Attendu que si, aux termes de l'article 90-B de la Constitution, le Tribunal suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent, ces dispositions ne s'opposent pas à ce que, dans le cadre de sa compétence de droit commun en matière administrative, tirée des articles de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et 21-2° du Code de procédure civile, le Tribunal soit saisi, comme juge de la responsabilité, de demandes d'indemnité fondées sur l'illégalité d'actes administratifs ou réglementaires, lorsque de telles demandes sont introduites indépendamment de tout recours en annulation, et n'ont pas été déjà portées devant le Tribunal suprême, sauf à ce que soit alors déférée à celui-ci, pour le cas où il n'en aurait pas connu comme juge de l'excès de pouvoir, l'appréciation de validité des actes éventuellement argués d'illégalité à l'occasion de la demande d'indemnité ;

Que le Tribunal ne saurait en effet, sans méconnaître les dispositions de l'article 90-B de la Constitution, se substituer au Tribunal suprême pour apprécier, par voie d'action ou d'exception, la validité de tels actes ;

Attendu qu'en l'espèce, Y. M. fonde, pour partie, l'action indemnitaire qu'il a dirigée contre l'État sur l'illégalité prétendue de l' ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 qu'il demande au Tribunal d'apprécier ;

Attendu cependant qu'une telle appréciation échappe par principe, et comme il vient d'être dit, à la compétence matérielle du Tribunal ;

Qu'un sursis à statuer devrait être dès lors envisagé, quant à la demande d'indemnité qu'a formulée Y. M. sur le fondement d'une faute de l'État trouvant sa source, notamment, dans l'éventuelle illégalité de l'ordonnance souveraine précitée ;

Qu'en ce cas, en effet, il y aurait lieu de renvoyer le demandeur à se pourvoir devant le Tribunal suprême en appréciation de validité de la décision critiquée ;

Attendu, toutefois, qu'une telle déclaration d'incompétence, et le renvoi subséquent de la cause devant le Tribunal suprême, ne s'imposent nullement en l'occurrence, la question de légalité soulevée n'étant pas en substance préjudicielle au présent jugement, ainsi que le soutient implicitement mais nécessairement l'État ;

Attendu, en effet, qu'il est constant qu'alors qu'il exerçait en France les fonctions de commissaire divisionnaire au sein de la Police nationale, Y. M. a été détaché pour cinq ans, à compter du 1er juillet 1987, auprès du ministère des Affaires étrangères de la République française, afin d'exercer désormais les fonctions de directeur de la sûreté publique à Monaco, un arrêté interministériel ayant été pris en ce sens, le 5 septembre 1988, par les autorités françaises ;

Qu'avant l'achèvement de la période de détachement ainsi fixée, Y. M. a reçu une lettre du ministre d'État, datée du 13 février 1990, par laquelle il lui était confirmé que les autorités françaises venaient de faire savoir au Gouvernement princier qu'elles étaient à même de mettre un terme à son détachement et que la fin de celui-ci serait effective le 15 février 1990 ;

Que, par cette même lettre, le ministre d'État expliquait à Y. M. que la cessation des fonctions de celui-ci à Monaco avait été décidée en accord avec les autorités françaises comme conséquence d'études antérieurement menées quant aux conditions générales de la sécurité dans la Principauté, et que la date en avait été fixée aussitôt que possible, dès lors que le principe en avait été retenu par les deux Gouvernements ;

Qu'en vertu de l'accord ainsi conclu, et sur proposition du directeur général de la Police nationale, le ministre de l'intérieur de la République française a, par arrêté n° 359 du 14 février 1990, décidé de mettre fin au détachement d'Y. M. à compter du 15 février 1990 ;

Que, parallèlement et par ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 , était abrogée, à compter de cette même date du 15 février 1990, l'ordonnance antérieure de nomination d'Y. M. aux fonctions de directeur de la sûreté publique ;

Attendu que ces circonstances révèlent ainsi que le Gouvernement français, à la demande du Prince, compte tenu des dispositions de l'article 4 de la Convention franco-monégasque, relative aux emplois publics, du 28 juillet 1930, a procédé au remplacement d'un fonctionnaire détaché en manifestant simultanément son agrément au choix d'un successeur, ce, dans le cadre de relations bilatérales ayant abouti à une décision commune des deux gouvernements tendant à ce que soit rapidement conclu un tel mouvement ;

Attendu qu'il en résulte que la mise en jeu de la responsabilité de l'État, à raison du caractère prématuré de la nomination du successeur d'Y. M., par l' ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 , et de l'abrogation concomitante de l' ordonnance souveraine n° 8922 du 14 juillet 1987 , met implicitement en cause la conduite des relations de la Principauté avec un État étranger ayant concouru à cette nomination, et ne relève pas seulement de l'appréciation de la nature de l'action de l'Administration, qui n'était pas, en dernier lieu, détachable de ces relations ;

Qu'en effet, les termes de la lettre susvisée du ministre d'État, manifeste qu'une telle action dépendait étroitement, comme les actes qui en sont le fruit et l'époque de leur formalisation, d'accords souscrits par le Gouvernement princier dans ses rapports avec le Gouvernement de la République française ;

Attendu que la décision mise en œuvre dans ces conditions, par la puissance publique, de mettre fin aux fonctions d'Y. M., présente dès lors, au moment où elle est effectivement intervenue par la voie de l'ordonnance souveraine critiquée du 12 février 1990, le caractère d'un acte de gouvernement ; qu'elle échappe, en conséquence, quant à sa portée, au contrôle juridictionnel du Tribunal, statuant en matière administrative, comme juge de la responsabilité de l'État ;

Attendu que l'action indemnitaire pour faute actuellement exercée contre l'État par Y. M., et relative aux conséquences dommageables de l' ordonnance souveraine n° 9706 , s'avère de ce fait irrecevable, et doit donc, comme telle, être d'ores et déjà rejetée, sans qu'il y ait dès lors lieu à contrôle préalable de légalité de l'ordonnance critiquée ;

Attendu que, pour le surplus, l'allégation d'une éventuelle responsabilité sans faute de l'État n'est pas davantage justifiée, pour permettre, par ailleurs, l'octroi de l'indemnité réclamée en l'espèce par Y. M. ;

Attendu, en effet, qu'aucune atteinte anormale, et réparable, à l'égalité devant les charges publiques, n'apparaît caractérisée, dans les circonstances de l'espèce, comme ayant été subie par le demandeur, en suite de la décision critiquée de l'Administration, prise en vertu de la Convention franco-monégasque précitée ;

Qu'il doit être à cet égard relevé, d'une part, que, du fait de son détachement auprès du ministère français des Affaires étrangères, et de l'application de ladite Convention, Y. M. s'est volontairement et normalement exposé à un aléa quant à la durée effective de son détachement, et, partant, à celle d'exercice de ses fonctions dans la Principauté ;

Que, d'autre part, si la responsabilité de l'État peut être, le cas échéant, recherchée, en l'absence de toute faute, afin d'assurer la réparation de dommages personnels découlant des dispositions mêmes de conventions internationales régulièrement incorporées à l'ordre juridique interne, en revanche, et hormis ce cas, les éventuels préjudices résultant de l'intervention d'actes de gouvernement dans les rapports internationaux ne sont pas de nature à ouvrir droit à indemnité, sauf circonstances et dommages d'exceptionnelle gravité, lesquels ne sont nullement avérés en l'espèce, compte tenu du caractère naturellement temporaire du détachement considéré ;

Qu'au demeurant, la perte de revenus, l'absence de promotion et le reclassement défavorable dans son administration d'origine, qu'Y. M. fait valoir au soutien de sa demande d'indemnité, procèdent de décisions prises par le Gouvernement français, qui échappent à l'appréciation du Tribunal, tandis que les frais d'installation et de déplacement, dont cette partie demande également à être indemnisée, peuvent être, par nature, inhérents à toute fin de détachement ;

Attendu qu'il suit, en définitive, que l'action indemnitaire d'Y. M. doit être rejetée en son entier, et ce demandeur condamné aux dépens du présent jugement par application de l' article 231 du Code de procédure civile  ;

PAR CES MOTIFS,

Le Tribunal,

Statuant contradictoirement,

Dit que l'éventuelle responsabilité de l'État, à raison de la cessation des fonctions d'Y. M., échappe à tout contrôle juridictionnel, comme découlant d'un acte de gouvernement ;

Rejette la demande d'indemnité formulée par Y. M. ;

Condamne ce demandeur aux dépens du présent jugement ;


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