Tribunal Suprême

Monaco

06 février 1992

SCI Claude représentée par la Dame C. D.

Contentieux Administratif

Abstract

Décide :

Article 1er : - La décision, en date du 21 janvier 1991, du directeur de l'urbanisme et de la construction et la décision confirmative, en date du 3 mai 1991 du Ministre d'État, sont annulées ;

Article 2 : - Le surplus des conclusions de la SCI Claude est rejetée ;

Article 3 : - Les dépens sont mis à la charge de l'État ;

Article 4 : - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ;

Contentieux Administratif

NOTE. - 1. La décision ci-dessus rapportée du Haut Tribunal mérite de retenir l'attention à différents titres. Elle se caractérise en premier, par un dispositif parfaitement fondé en droit ; elle supplée à l'argumentation quelque peu indigente de la société requérante ; elle censure une illégalité, grave dans son principe, de l'Administration tout en sanctionnant l'infraction commise par ladite société ; enfin, elle plonge le lecteur dans une certaine perplexité eu égard à sa motivation.2. - Les faits qui sont à l'origine de cette décision sont simples. En 1987, la société Claude a acquis la propriété de trois mansardes sises dans un petit immeuble, à Monte-Carlo. Après y avoir effectué des travaux de réfection, sans en avoir sollicité ni obtenu l'autorisation exigée du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction, la société mit ses mansardes en location.Sur plainte d'un copropriétaire, une enquête fut diligentée par la Commission Technique pour la Sauvegarde de la Sécurité, de l'Hygiène et de la Tranquillité Publique qui conclut que lesdites mansardes ne remplissaient pas les conditions d'habitabilité définies par la réglementation en vigueur. En conséquence, par décision du 21 janvier 1991, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction « demanda » à la gérante de la société propriétaire des mansardes incriminées de « prendre les dispositions nécessaires pour que ces locaux cessent d'être habités à compter du 28 février 1991 », décision confirmée sur recours gracieux de la société, par le Ministre d'État le 3 mai 1991.3. - Dans sa requête introductive d'instance devant le Tribunal Suprême contre cette dernière décision, la société requérante se borna à une discussion de pur fait. Elle soutint que ses mansardes, d'une part, disposaient de la capacité requise par l'article 122 de l'ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1946 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, d'autre part, n'avaient pas perdu toute habitabilité depuis leur acquisition, alors qu'antérieurement, elles étaient utilisées à usage d'habitation par les propriétaires des appartements auxquels elles étaient rattachées.La société conclut à l'annulation de la décision ministérielle du 3 mai 1991, ainsi qu'à la condamnation de l'État à lui verser une somme équivalant au montant des loyers qu'elle aurait dû percevoir depuis la décision attaquée jusqu'au jour où elle pourrait louer à nouveau.4. - La contre-requête présentée au nom du Ministre d'État souleva liminairement l'irrecevabilité du recours en contestant que la gérante de la société, signataire de la requête, ait eu qualité pour représenter la requérante devant le Haut Tribunal, faute d'avoir reçu pouvoir à cet effet.Sur le fond, le défendeur fit valoir que du fait de leur location à des tiers, les mansardes avaient changé de destination car, de locaux accessoires (Ord. L. n° 609, 17 sept. 1959, art. 35), elles avaient été transformées en locaux indépendants et principaux (Ord. L. n° 609 préc., art. 37). En effet, avant leur achat par la société Claude, lesdites mansardes servaient soit de greniers, soit de chambres de domestique aux propriétaires des appartements situés aux étages inférieurs. Or, un tel changement de destination exigeait l'autorisation préalable du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction, autorisation que la société a également négligé de demander.La défense contestait en outre, la compatibilité des mansardes avec les normes réglementaires relatives à la capacité des locaux d'habitation, leur hauteur minimum et l'existence de fenêtres, remplacées en l'occurrence par des lucarnes ouvrant sur la toiture.Enfin, selon la contre-requête, la demande d'indemnité se heurtait à l'infraction commise par la société propriétaire en modifiant sans autorisation, la destination des locaux loués.5. - La réplique et la duplique n'ont fait que reprendre l'argumentation initiale de chacune des parties, la requérante se référant au texte de ses statuts pour justifier la recevabilité de son action.C'est en cet état que le Tribunal Suprême a statué.6. - Il déclare tout d'abord le recours recevable en interprétant les statuts de la société relativement aux pouvoirs d'administration qu'ils conféraient au gérant.Au fond, il annule la décision ministérielle du 3 mai 1991, ainsi que la décision du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction en date du 21 janvier 1991.En revanche, la demande d'indemnité présentée par la société est rejetée.Pour en décider ainsi, le Haut Tribunal s'est fondé sur les motifs analysés ci-après.7. - En ce qui concerne tout d'abord l'illégalité de l'interdiction faite à la société propriétaire de louer ses mansardes, il retient trois moyens :a) absence de texte de nature législative autorisant l'Administration à décider une telle interdiction ; la violation des dispositions réglementaires d'urbanisme et de construction non respectées par les mansardes en cause peut seulement entraîner des sanctions pénales et des mesures d'interdiction prononcées par les tribunaux sur le fondement de l'article 13 de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 ;b) impossibilité en l'espèce, de retenir la non-conformité des locaux litigieux aux dispositions susvisées, ces dispositions n'étant applicables qu'aux bâtiments à édifier ou à reconstruire, alors que la construction desdits locaux leur est antérieure ;c) absence de trouble d'une gravité suffisante pour permettre à une autorité de police d'interdire la location de ces locaux.8. - En énonçant qu'aucun texte de nature législative n'autorise, en Principauté, l'Administration à interdire la location à usage d'habitation de locaux non conformes aux normes réglementaires de l'urbanisme et de la construction, l'arrêt commenté fait une analyse exacte de la législation monégasque. Paradoxalement en effet, compte tenu de la minutie des dispositions des textes intervenus en ce domaine, ni l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 susvisée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie et les textes subséquents, ni l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation et les textes pris pour son application ne prohibent la location à usage d'habitation de locaux non habitables au regard des textes précités.9. - En second lieu, si le premier motif de l'arrêt commenté relève également que la violation des dispositions législatives concernant notamment la construction ne peut donner lieu qu'à des sanctions pénales et à des mesures d'interdiction prononcées par les tribunaux, en revanche, le deuxième motif constate que ces dispositions et sanctions étant postérieures à la construction des mansardes litigieuses ne leur sont pas applicables.Enfin, selon le troisième motif, l'interdiction de louer lesdites mansardes ne peut se justifier en tant que mesure de police en l'absence de trouble à l'ordre public.Il s'ensuit que cette interdiction se trouve dépourvue de toute base juridique et encourt de ce chef l'annulation.De surcroît, elle constitue une violation de la Constitution.10. - En effet, elle porte une atteinte sérieuse à la propriété privée dont l'inviolabilité est garantie par l'article 24 de la Constitution. Si l'Administration peut, en certaines circonstances, transgresser cette disposition constitutionnelle, c'est exclusivement dans l'intérêt de l'ordre ou de la chose publique, ou en raison de circonstances économiques ou sociales l'exigeant. En outre, les atteintes portées au droit de propriété doivent être équitablement compensées (Trib. Sup. 6 mars 1967, Sieur d'Estienne d'Orves et autres [six arrêts], note P. Weil. - 3 juin 1970, Sté Patricia).En l'espèce, il est acquis selon l'appréciation même du Tribunal Suprême, qu'il n'existait aucun trouble d'une gravité suffisante permettant d'interdire la location par mesure de police. Nulle atteinte ne pouvait dès lors être portée au droit de propriété de la société Claude sur les mansardes en cause. L'interdiction qui lui en a été faite de les louer, est, en conséquence, gravement illégale et confine à l'inexistence de la décision.11. - Il en va d'autant mieux ainsi qu'il serait possible d'envisager un motif supplémentaire d'annulation.De fait, l'interdiction de louer les mansardes constitue une mesure de police individuelle. Or, il est de règle généralement admise en droit administratif français sur le fondement du principe d'égalité que, sauf circonstances particulières, une telle mesure doit se rattacher à un règlement général (cf. G. Vedel, et P. Delvolvé, Droit administratif, t. 2, 12e éd., p. 716. - E. Picard, La notion de police administrative, 1984, n° 411 s. - CE sect., 20 janv. 1956, B. : Rec. CE, p. 26). Ce n'est qu'en cas de trouble à l'ordre public provenant d'une cause isolée que l'acte individuel ne risque pas d'être illégal.En l'occurrence, aucune décision réglementaire édictant l'interdiction de louer les locaux à usage d'habitation qui ne répondent pas aux prescriptions légales n'est intervenue. La décision prise « ut singuli » contre la société Claude pouvait donc, de ce chef encore, encourir l'annulation.Il convient toutefois de réserver l'hypothèse où le règlement préalable serait lui-même illégal. En effet, le trouble à l'ordre public est simplement prévu ou redouté sans qu'on en connaisse a priori la gravité. Il pourrait donc être appliqué alors même qu'il ne serait pas dicté par une nécessité avérée.12. - L'illégalité, dont l'interdiction de louer se trouve en toute hypothèse entachée, n'a toutefois pas permis à la société d'obtenir l'indemnisation qu'elle escomptait pour la privation des loyers provenant de la location des mansardes.Pour en décider ainsi, l'arrêt se fonde sur deux motifs :a) il n'apparaît pas des pièces du dossier que les locaux litigieux étaient habitables au regard de la réglementation en vigueur ;b) le défaut d'autorisation des travaux effectués et du changement de destinataire des mansardes.A la lecture du premier de ces motifs, on pourrait penser qu'il contredit celui examiné précédemment, mais il n'en est rien.En qualifiant les mansardes de « non habitables », le Tribunal Suprême porte sur elles une appréciation résultant de la confrontation des données que lui fournissent à leur égard les pièces du dossier avec les dispositions de la réglementation en vigueur dont il est acquis qu'elles représentent les normes minimales d'habitat répondant aux conditions d'hygiène, de salubrité et de sécurité nécessaires. Le Haut Tribunal a donc porté en l'occurrence une appréciation d'ordre technique et non juridique.13. - Au caractère « non habitables » des locaux loués, s'ajoutent les deux infractions commises par la société Claude en s'abstenant d'obtenir l'autorisation préalable du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction tant pour exécuter des travaux dans ses mansardes (Ord. 9 sept. 1966, art. 1, al. 3), que pour changer leur destination (A. n° 73-287, 17 oct. 1992, art. 7). Or, conformément à une jurisprudence administrative bien établie, la faute de la victime exonère ou atténue selon sa gravité la responsabilité de la puissance publique et réduit en conséquence entièrement ou en partie l'indemnité qui lui serait due (cf. G. Vedel et P. Delvolvé, op. cit., t. 1, p. 610 et les arrêts cités).En l'occurrence, le Tribunal Suprême a estimé que la double infraction commise par la société requérante était totalement exonératoire de la responsabilité de l'État, ce qui paraît des plus logiques car le dommage dont elle s'est plaint lui est entièrement imputable. Si les autorisations requises avaient été demandées, elles auraient très probablement été refusées en raison des circonstances de l'espèce et la société, ne pouvant dès l'origine louer ses mansardes à usage d'habitation, n'aurait eu aucune perte de loyer à déplorer. C'est là l'application justifiée de l'adage « nemo auditur... ».G.-H. GeorgeDocteur en droitAvocat honoraire au Conseil d'État et à la Cour de cassation