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Tribunal Suprême

Monaco

17 juin 1994

Sieur A. V.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Urbanisme et construction
  Permis de construire - Travaux confortatifs interdits dans les constructions en saillie sur l'alignement et les constructions assimilées - Notion de travaux confortatifs - Travaux contraires aux dispositions des articles 101 et 102 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 .

Le Tribunal Suprême

Siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, et statuant en matière administrative,

Vu, enregistrée le 8 février 1993 au Greffe Général de la Principauté de Monaco, la requête présentée par M. A. V. tendant à l'annulation de l'autorisation de construire délivrée par lettre ministérielle du 20 mai 1992 à M. G. C. ;

Vu la décision du Tribunal Suprême en date du 2 février 1994 déclarant recevables l'intervention de M. C. et la requête de M. V., invitant le Ministre d'État à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision d'une part, le dossier présenté par M. C. en vue d'obtenir l'autorisation d'exécuter des travaux dans son immeuble, et d'autre part, les documents annexés à l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse, et réservant les dépens ;

Vu le mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 3 mars 1994, comportant d'une part, le dossier relatif à la demande déposée par M. C. le 30 janvier 1992 au sujet du réaménagement intérieur et extérieur de locaux à usage de garage, et d'autre part, copie de l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone nord du quartier de la Condamine, ensemble quatre annexes, et concluant au rejet de la requête par les motifs ;

Que l'autorisation litigieuse a été délivrée à titre précaire et révocable pour permettre la rénovation d'un bâtiment ancien sans pour autant compromettre l'exécution du plan d'urbanisme prévisionnel du quartier tel qu'il résulte de l'Ordonnance Souveraine, les travaux autorisés n'ayant pas pour effet de modifier le volume du bâtiment existant ni d'empiéter sur l'alignement réglementaire ;

Que la demande sollicitait une autorisation portant sur de simples travaux de modification, ne constituant ni construction ni surélévation, et portant sur un aménagement intérieur et extérieur ;

Que les démolitions et constructions envisagées ne portent que sur les parties internes et limitées de l'immeuble et ne concernent ni les structures ni l'aspect extérieur du garage ;

Que la formalité de l'accord préalable n'était donc pas nécessaire, puisque la décision ministérielle du 20 mai 1992 n'avait pour objet ni d'autoriser la construction d'un immeuble neuf, ni d'autoriser une démolition ;

Que, par ailleurs, les constructions existantes respectent l'alignement réglementaire figurant au plan de masse et les travaux projetés n'impliquent aucun empiétement sur cet alignement ;

Que, dans la bande où se situe le garage Ferrari, l'édification de constructions à usage commercial, tels garages et parkings est possible en vertu de l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975  ;

Qu'en outre, la décision attaquée n'autorise l'exécution ni de travaux d'exhaussements ni de travaux confortatifs et n'est donc pas contraire aux articles , et de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966  ;

Que la circonstance que la décision ministérielle autorise à creuser le sous-sol du garage ne correspond pas une reprise en sous-œuvre prohibée, puisque l'article 101 ne prohibe que les reprises en sous-œuvre dans un but confortatif ;

Que l'article 102 prévoit expressément que des travaux de modification des aménagements intérieurs peuvent être autorisés, à titre précaire, révocable et sans indemnité, lorsque les travaux n'augmentent pas la solidité du bâtiment, ce qui est le cas en l'espèce ;

Vu l' Ordonnance du 8 mars 1994 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a invité les parties en cause à prendre communication sans déplacement des pièces et documents déposés au Greffe par le Ministre d'État et à produire leurs observations dans le délai d'un mois ;

Vu la communication du dossier sans déplacement à M. C. V., fils de M. A. V., le 11 mars 1994, à Maître Léandri pour le compte de M. C., le 22 mars 1994 ;

Vu les observations en réponse déposées le 8 avril 1994 par Maître Georges Blot au nom de M. V., tendant aux mêmes fins que la requête initiale, par les motifs :

Qu'un accord préalable était nécessaire puisque les plans figurant dans le dossier du pétitionnaire et autorisés par la décision attaquée prévoient des démolitions de structures pour transformer le garage primitif et, en particulier, la démolition totale de la dalle du rez-de-chaussée, pour effectuer le terrassement de l'entière surface de l'immeuble afin de permettre sa transformation, notamment par la création d'un sous-sol de trois mètres ;

Qu'a été autorisée la démolition d'une maison indépendante de deux étages avec toiture, qui était située en dehors du garage Ferrari et dont le volume a été incorporé au nouveau garage ;

Que l'absence d'accord préalable a empêché d'instruire convenablement la demande d'autorisation, comme en témoigne la lettre du 20 octobre 1992 par laquelle l'Administration s'étonne de l'absence d'indication sur les plans autorisés, des fenêtres des immeubles voisins ;

Que, de plus la mention « accord préalable du 15 octobre 1991 » figurant sur le document intitulé « Descriptif des travaux » fait apparaître qu'un accord préalable a été accordé, mais dans une forme « pour le moins inhabituelle » ;

Que des anomalies sont constatées dans les plans produits ;

Que le plan de situation est inexact, laissant croire que le garage Ferrari n'a pas, dans sa partie basse, d'immeubles tiers en vis-à-vis, alors qu'un immeuble se trouve, au vis-à-vis du garage ;

Que deux fenêtres du deuxième étage de cette maison sont aujourd'hui occultées par le nouveau garage ;

Qu'enfin aucune des fenêtres des immeubles jouxtant l'opération Ferrari ne figure sur les plans de la demande d'autorisation ;

Que l'Administration ne pouvait donc accorder une autorisation sur la base de ces plans et l'avis du Comité consultatif pour la construction n'a pu être valablement donné ;

Que le plan n° 2 comporte une « Coupe selon B.B. » qui ne ferait pas apparaître les immeubles gênés par l'exhaussement ;

Que, quant au fond, le projet ne peut être assimilé à un simple réaménagement intérieur qui dispenserait du respect des règles imposées aux constructions existantes ;

Que, d'une part, il fait apparaître une reprise en sous-œuvre interdite par l' article de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966  ;

Que, d'autre part, il comporte un exhaussement, sinon du faîtage de la toiture, du moins de ses pentes par exhaussement des parties latérales, contrairement à l'article 103 de la même ordonnance ;

Que la lettre ministérielle, accordant l'autorisation sollicitée au vu d'une demande et de plans et documents l'accompagnant prévoyant un exhaussement des pans de la toiture, alors même qu'elle précisait « sans modification de la hauteur de la toiture », a donc méconnu l'interdiction de tout exhaussement ;

Que les travaux en cause ne sont pas de simples aménagements intérieurs relevant de l'article 102 ;

Qu'en outre, les constructions autorisées, ayant eu pour effet d'accroître de façon substantielle le volume primitif du garage-Ferrari, ne peuvent constituer un simple réaménagement intérieur ;

Qu'une partie du garage est en saillie sur l'alignement imposé sur le plan de masse et sur les espaces verts prévus par le plan de masse ;

Que, de toute façon, l'ensemble immobilier figurant sur le plan de masse couvre des masses, en longueur, largeur et hauteur ;

Que, selon l' article de l'ordonnance n° 5700 , « la bonne réalisation du plan nécessite le remembrement de certaines parcelles » ;

Que le plan annexé à cette ordonnance empêcherait toute construction nouvelle avant le regroupement, dans un premier temps, des différentes parcelles faisant partie du groupe délimité par le plan de répartition du sol ;

Que le nouveau Garage Ferrari ne correspond en rien à la volumétrie prévue ;

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l' Ordonnance Constitutionnelle du 29 décembre 1962  ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 , modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'ordonnance- loi n° 674 du 3 novembre 1959 , modifiée, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 modifiée, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone Nord du quartier de la Condamine ;

Vu l' ordonnance du 12 mai 1994 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 16 juin 1994 ;

Ouï Monsieur Pierre Delvolvé en son rapport ;

Ouï Maîtres Blot et Léandri, avocats-défenseurs et Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation en leur plaidoirie ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Considérant que, par lettre du 20 mai 1992, le Ministre d'État a fait « connaître à M. G. C., propriétaire des immeubles, que la demande qu'il a déposée au service de l'urbanisme et de la construction le 30 janvier 1992, ainsi que les plans et documents qui l'accompagnaient, à l'effet d'être autorisé à créer en sous-sol sous le garage Ferrari, afin de lui permettre de communiquer avec le garage Honda, et de réaménager les ateliers Ferrari en leur adjoignant un niveau intermédiaire de parcage supplémentaire, sans modification de la hauteur de la toiture et réhabiliter les façades, a été soumise au Comité consultatif pour la construction, en sa séance du 6 avril 1992 », qu' « Après examen de l'avis émis par cette assemblée, le Gouvernement Princier a estimé que la demande présentée pouvait être accueillie favorablement », qu' « En conséquence, le Ministre d'État délivre à M. G. C. l'autorisation sollicitée, sous réserve des droits des tiers et des conditions générales imposées par l'ordonnance- loi n° 674 du 3 novembre 1959 , modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961 et par l' Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 , complétée par les Ordonnances Souveraines n° 9527 du 21 juillet 1989 et n° 9542 du 10 août 1989, ainsi que des conditions particulières » relatives à la couverture des ateliers Ferrari, à la remise d'un descriptif détaillé portant sur les conditions dans lesquelles sera mené le chantier, à l'observation des mesures de sécurité prescrites par le Service de l'urbanisme et de la construction, qu' « En outre, ces réaménagements projetés étant situés dans l'îlot n° 7 de la Condamine Nord tel que défini par l' Ordonnance Souveraine du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone Nord du quartier de la Condamine, ne pourront avoir qu'un caractère précaire et révocable et ne sauraient, par voie de conséquence servir de fondement à une demande d'indemnité qui serait présentée à quelque titre que ce soit » ;

Considérant que l'article 5 de l'ordonnance- loi n° 674 du 3 novembre 1959 susvisée divise le territoire de la Principauté en trois secteurs, dont le deuxième est « Le Secteur des ensembles ordonnancés, comprenant les quartiers délimités par ordonnance souveraine, prise après avis du comité pour la construction, l'urbanisme et la protection des sites, qui feront l'objet de plans de coordination. Ces plans définissent les dispositions générales et particulières de constructions et notamment l'indice de construction, l'orientation et, si possible, l'implantation et les gabarits des bâtiments à édifier dans chaque ensemble ordonnancé » ; que l' article de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 susvisée place dans « Le secteur des ensembles ordonnancés » des quartiers « dont la destination ou le caractère justifie des dispositions particulières et qui sont soumis à des plans de coordination », parmi lesquels figure le « quartier de la Condamine qui comprend deux zones : a) La zone Nord délimitée par la rue Grimaldi, la rue Princesse Caroline et le boulevard Albert 1er ; b) La zone Sud délimitée par la rue Grimaldi, la place d'Armes, l'avenue du Port, le boulevard Albert 1er et la rue Princesse Caroline » ;

Considérant que, selon l' article de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 susvisée, « Toutes les constructions existantes non conformes aux dispositions du présent règlement sont soumises aux mêmes règles que les constructions en saillie sur l'alignement et notamment aux articles 101, 102, 103 ci-dessus » ; que, selon l'article 101, « Tous les ouvrages confortatifs sont interdits dans les constructions en saillie sur l'alignement, tant aux étages supérieurs qu'au rez-de-chaussée, et notamment : - les reprises en sous-œuvre ; - les tirants, ancres ou équerres et tous ouvrages destinés à relier le mur de façade avec les parties situées en arrière de l'alignement » ; que, selon l'article 102, « Certains ouvrages peuvent être autorisés à titre précaire et révocable sans indemnité sur les immeubles en saillie sur l'alignement, lorsqu'il est reconnu par le Service de l'urbanisme et de la construction qu'ils ne peuvent augmenter la solidité du bâtiment, et notamment ; - crépis ou rejointoiements ; - établissement d'une devanture de boutique ; - modification des aménagements intérieurs ; - revêtement des façades ; - ouverture ou suppression de baies ; - réparation totale ou partielle des toitures » ; que, selon l'article 103, « Tout exhaussement est interdit sur les immeubles en saillie sur l'alignement » ;

Considérant que, selon l' article de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 susvisée, « Les dispositions de la présente ordonnance s'appliquent à la zone Nord du quartier de la Condamine telle que décrite à l'article 12 de Notre ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966 et au plan de zonage annexé à ladite ordonnance. L'état des lieux de ladite zone est précisé sur le plan n° 2 annexé à la présente ordonnance » ; que, selon l'article 2, « Sous réserve des dispositions de Nos ordonnances n° 4044 (modifiée par Notre ordonnance n° 4601 ) et n° 5005 (modifiée par Notre ordonnance n° 5533 ) susvisées, la zone Nord du quartier de la Condamine est assujettie aux règles d'urbanisme, de construction et de voirie définies par les plans n° 1 (circulation), n° 3 (de masse) et n° 4 (de répartition du sol) annexés à la présente ordonnance ainsi que par les prescriptions édictées ci-après » ; que, selon l'article 3 alinéa 2 de la même ordonnance, « Les constructions existantes non conformes à celles figurant au plan de masse sont soumises aux règles applicables aux ouvrages en saillie sur l'alignement telles qu'elles sont définies par les textes généraux concernant l'urbanisme, la construction et la voirie » ;

Considérant que les immeubles de M. C. font partie de la zone Nord du quartier de la Condamine ; qu'ils sont donc soumis aux dispositions précitées de l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975  ; qu'ils appartiennent à l'îlot n° identifié par le « parcellaire » annexé (ann. 2) à cette même ordonnance ; que l'annexe 3 de ladite ordonnance, déterminant les « masses », établit un plan différend du « parcellaire », notamment en ce qui concerne les immeubles dont s'agit dans l'îlot n° ; que l'annexe 4 relative à la « répartition du sol », établit pour cet îlot une « limite du parcellaire après urbanisation » en retrait par rapport à la « limite du parcellaire actuel » et englobe une partie de ces mêmes immeubles dans la catégorie de la « propriété privée cédée au domaine public » ; qu'il résulte de ces documents que les immeubles font partie des « constructions existantes non conformes à celles figurant au plan de masse », soumises, en application de l'article 3, alinéa 2, précité de l' Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 susvisée, aux règles applicables aux ouvrages en saillie sur l'alignement, telles qu'elles sont définies par les articles , et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 susvisée ;

Considérant que l'article 101 interdit « tous les ouvrages confortatifs... dans les constructions en saillie sur l'alignement... et notamment : - les reprises en sous-œuvre » ; qu'il interdit a fortiori les ouvrages, et notamment les reprises en sous-œuvre, qui ne sont pas seulement confortatifs mais constituent des ouvrages nouveaux ; que, si l'article 102 permet d'autoriser à titre précaire et révocable sans indemnité certains ouvrages sur les immeubles en saillie sur l'alignement, tels que notamment la « modification des aménagements intérieurs », c'est à condition qu'ils ne puissent augmenter la solidité du bâtiment ; que ne peuvent être en conséquence autorisés des travaux qui ne constituent pas seulement une « modification des aménagements intérieurs » et qui, au surplus, sont de nature à augmenter la solidité du bâtiment ;

Considérant qu'il résulte de l'instruction que la demande déposée par M. C. le 30 janvier 1992 présentait les travaux à entreprendre comme constituant à la fois une « modification à la distribution intérieure » et une « modification des dispositions extérieures » ; que les pièces du dossier accompagnant cette demande décrivaient les travaux comme devant comporter notamment un « terrassement sous niveau actuel atelier Ferrari permettant l'agrandissement des ateliers Honda », la « reprise en sous-œuvre des murs périmétriques » et la création de trois nouvelles dalles ; que les plans dudit dossier révèlent, pour l'aménagement du niveau - 0,41, la construction d'un nouvel espace par terrassement, la construction de murs nouveaux sous les murs préexistants et la réalisation d'une dalle ; que la création de deux autres niveaux (+2,95 et + 8,43) comportait la réalisation de deux dalles nouvelles et la construction de nouveaux murs ; que, si les dimensions extérieures des immeubles devaient apparemment rester inchangées, l'importance des travaux projetés, notamment par la création de niveaux supplémentaires, le terrassement sous l'immeuble existant, la reprise en sous-œuvre, ne permettent pas de les qualifier d'aménagements intérieurs ; qu'à supposer même qu'ils puissent être qualifiés d'aménagements intérieurs, ils constitueraient nécessairement des travaux confortatifs, de nature à augmenter la solidité du bâtiment ;

Considérant que, dans ces conditions, les travaux projetés étaient contraires aux dispositions précitées des articles et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 et ne pouvaient bénéficier d'une autorisation ; qu'en accordant l'autorisation attaquée le Ministre d'État a commis une erreur de droit ;

NOTE

1. Les décisions ci-dessus rapportées du Tribunal Suprême méritent de retenir l'attention à divers titres. Elles tranchent en effet plusieurs questions de procédure contentieuse ; elles statuent ensuite sur la légalité d'une autorisation administrative au regard d'une part des dispositions générales afférentes à la construction et à l'urbanisme (Ord.- loi n° 674, 3 nov. 1953 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ; Ord. souveraine n° 3647, 9 sept. 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie) et d'autre part des prescriptions relatives à un espace déterminé, en l'espèce la zone nord du quartier de la Condamine (Ord. souveraine n° 5700, 11 nov. 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone nord du quartier de la Condamine).

Les faits à l'origine du litige sont simples. Monsieur G. C. a obtenu, par une lettre du Ministre d'État du 20 mai 1992, l'autorisation d'effectuer des travaux sur des locaux à usage de garage. La demande sollicitait une autorisation portant sur des travaux de modification ne constituant ni surélévation et portant sur un aménagement intérieur et extérieur. Les démolitions et constructions envisagées n'affectaient que les parties internes et ne concernaient ni les structures ni l'aspect extérieur du garage.

Par requête enregistrée le 8 février 1993, Monsieur A. V. sollicita l'annulation de l'autorisation de construire en faisant valoir que le 7 octobre 1992 Monsieur C., bénéficiaire de l'autorisation, l'avait informé de son intention d'obturer deux fenêtres de l'appartement dont le requérant est propriétaire. À la suite de la réclamation que Monsieur V. avait adressée au Ministre d'État, l'Administration, par courrier du 10 novembre 1992, lui a confirmé que le dossier déposé par Monsieur C. ne faisait pas état de jours existants dans le mur mitoyen et l'a informé que l'intéressé avait été invité à modifier son projet (le dossier soumis à examen ne permet cependant pas de déterminer en quoi consistaient ces modifications, ni si elles ont été effectuées). Monsieur V. soulignait que le projet autorisé supprimait la lumière et la vue des deux fenêtres que comporte l'appartement dont il est propriétaire et qui donnent sur le terrain voisin, sans toutefois que celui-ci soit mitoyen. Monsieur V. invoquait d'une part un vice de forme, l'autorisation ne pouvant, selon lui, être délivrée que par un arrêté ministériel et, d'autre part, la violation des règles d'urbanisme qui interdisent les reprises en sous-œuvre et les exhaussements sur les constructions en saillie sur l'alignement.

Dans sa contre-requête déposée le 15 mars 1993, le Ministre d'État faisait valoir que les autorisations de construire sont délivrées sous réserve des droits des tiers et qu'ainsi les critiques tenant à la méconnaissance de servitudes de droit privé étaient inopérantes. Il soulignait que l'accord préalable n'était pas nécessaire et que, l'autorisation ayant été accordée par le Ministre d'État, il importait peu qu'elle ait pris la forme d'une lettre ministérielle et non d'un arrêté. Au fond, il faisait valoir que les travaux projetés étant de simples réaménagements intérieurs, la création d'un sous-sol ne constituant pas une reprise en sous-œuvre et le faîtage restant au niveau de l'existant sans aucune modification de la hauteur de la toiture, les règles d'urbanisme avaient été respectées.

Monsieur G. C., bénéficiaire de l'autorisation, a déposé le 23 novembre 1993 un mémoire en intervention tendant au rejet de la requête.

Par décision du 2 février 1994 , le Tribunal Suprême, après avoir admis l'intervention de Monsieur C. ainsi que la recevabilité de la requête de Monsieur V. (il aurait d'ailleurs paru plus logique de statuer sur la recevabilité de la requête avant d'examiner celle de l'intervention en défense) a estimé que l'appréciation de la légalité tant externe qu'interne de la décision attaquée était subordonnée à l'examen d'une part du dossier présenté à l'Administration par Monsieur C. et d'autre part des documents annexés à l' Ordonnance souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone nord du quartier de la Condamine. Le Tribunal a en conséquence invité le Ministre d'État à produire dans le délai d'un mois d'une part le dossier présenté par Monsieur C. et d'autre part les documents annexés à l' Ordonnance souveraine du 11 novembre 1975  « dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse ».

Le Ministre d'État ayant déféré le 3 mars 1994 à la mesure d'instruction ordonnée par le Tribunal, celui-ci, par décision du 17 juin 1994 , après avoir rappelé les diverses dispositions réglementaires applicables, a considéré qu'il résultait de l'instruction que la demande présentée par Monsieur C. prévoyait notamment un terrassement sous le niveau actuel de l'atelier Ferrari permettant l'agrandissement des ateliers Honda, la reprise en sous-œuvre des murs périmétriques et la création de trois nouvelles dalles. Constatant ensuite que les plans du dossier révélaient la construction d'un nouvel espace par terrassement, la construction de murs nouveaux sous les murs préexistants et la réalisation d'une dalle et que la création de deux autres niveaux comportait la réalisation de deux dalles nouvelles et la construction de nouveaux murs, il a estimé que, « si les dimensions extérieures des immeubles devaient apparemment rester inchangées, l'importance des travaux projetés, notamment par la création de niveaux supplémentaires, le terrassement sous l'immeuble existant, la reprise en sous-œuvre » ne permettait pas « de les qualifier d'aménagements intérieurs ». Il a ajouté « qu'à supposer même qu'ils puissent être qualifiés d'aménagements intérieurs, ils constitueraient nécessairement des travaux confortatifs, de nature à augmenter la solidité du bâtiment ». Le Tribunal Suprême en a déduit que les travaux projetés étaient contraires aux dispositions des articles et de l'Ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 et ne pouvaient bénéficier d'une autorisation. Il a en conséquence annulé pour erreur de droit l'autorisation accordée à Monsieur C. par le Ministre d'État dans sa lettre du 20 mai 1992.

Ces deux décisions appellent les observations suivantes.

Les questions de procédure ( décision du 2 février 1994 )

8. L'autorisation ministérielle a été délivrée le 20 mai 1992. Ce n'est cependant que le 8 février 1993 que Monsieur V. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête. Or, en application du premier alinéa de l' article de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le délai du recours devant ledit Tribunal est, à peine d'irrecevabilité, de deux mois à compter, selon le cas, de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte ou de la décision attaquée.

Mais en l'espèce, s'agissant d'une lettre ministérielle, rien n'indique que celle-ci ait fait l'objet d'une quelconque publicité faisant courir le délai à l'encontre des tiers. Dès lors, c'était le second alinéa de l'article 13 qui trouvait à s'appliquer, selon lequel le recours doit être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé. En cas de contestation, la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse.

Ainsi, et faute pour la partie défenderesse d'avoir établi, et même en l'espèce invoqué, la tardiveté du recours, c'est à juste titre que celui-ci a été déclaré recevable. Il en résulte d'ailleurs que la décision n'a pu intervenir que postérieurement à l'achèvement des travaux. Il est vrai que Monsieur V. n'avait pas sollicité, comme le lui aurait permis l' article de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 , le sursis à exécution.

C'est également de manière fort logique que l' article de la décision du 2 février 1994 a admis l'intervention de Monsieur C.

Le Tribunal Suprême s'est en effet borné à confirmer sur ce point sa jurisprudence en ce qui concerne l'intervention volontaire d'un tiers ayant intérêt au maintien de la décision déférée (G.-H. Georges, Précis, n° 69 et 144 et les décisions citées).

Si, en plein contentieux, le principe est que l'intervention n'est recevable que si son auteur se prévaut d'un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier, en matière d'excès de pouvoir, elle est recevable dès lors que son auteur justifie d'un intérêt à intervenir (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 4e éd., n° 672). Tel est incontestablement le cas du bénéficiaire d'une autorisation qui a toujours intérêt à obtenir le rejet du recours formé contre ladite autorisation.

En l'espèce, Monsieur C., bénéficiaire de l'autorisation administrative, justifiait ainsi d'un tel intérêt.

On observera à cet égard qu'en dehors de l'intervention volontaire, il existe l'intervention forcée qui est régie par l' article de l'Ordonnance du 16 avril 1963 . Toutefois, cette possibilité est enfermée dans des conditions très strictes puisqu'un tiers ne peut être appelé en cause que sur la demande de l'une des parties. Il semblerait opportun de permettre au Président du Tribunal Suprême de décider lui-même s'il y a lieu d'appeler en cause un tiers.

La seconde question de procédure tranchée par la décision du 2 février 1994 concerne les mesures d'instruction.

Le dernier alinéa de l' article de l'Ordonnance du 16 avril 1963 dispose que « jusqu'à la clôture de la procédure, le Président peut toujours ordonner les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Cette possibilité, qui permet de faire l'économie d'une décision avant dire droit, n'est cependant pas exclusive du pouvoir identique conféré au Tribunal par l'article 32. Cela se conçoit aisément car la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction peut n'apparaître que postérieurement à la clôture de l'instruction, à la suite des débats oraux et du délibéré. C'est donc de cette seconde disposition que le tribunal a fait usage en l'espèce (T. Suprême, 19 mai 1969, Société Civile Immobilière Patricia et autres : Rec. à sa date. - 27 juin 1986, Sieur Lucien Tocant : Rec. à sa date).

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a produit les pièces sollicitées et le Président du Tribunal Suprême a invité les parties à prendre communication sans déplacement des pièces et documents déposés. Il est en effet de règle que les pièces produites à l'appui des mémoires, qui peuvent être des documents nombreux et volumineux dont la communication ne saurait être organisée dans tous les cas comme l'est celle des mémoires, n'ont pas à être notifiées aux parties qui « n'ont pas d'autre droit que celui d'être avisées » et de venir en prendre connaissance dans les locaux du greffe (Chapus, op. cit., n° 728). En procédure contentieuse française, ce n'est que depuis le nouveau Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel qu'en principe, devant ces deux juridictions, les pièces sont communiquées dans les mêmes conditions que celles qui sont prévues pour les requêtes (art. R. 138). Encore est-il prévu que, lorsque leur nombre, leur volume ou leurs caractéristiques font obstacle à la production de copie, les pièces sont simplement mises à la disposition des parties au greffe (art. R. 95 al. 2 combiné avec l'article R. 141).

L'originalité de la mesure d'instruction ordonnée en l'espèce réside dans la double demande relative à la signification de la règle de droit à mettre en œuvre ainsi qu'à la situation précise du requérant, situation de nature à justifier ou à exclure l'application de ladite règle juridique. S'il est en effet très classique de demander à l'Administration de produire le dossier au vu duquel l'autorisation a été obtenue, il est en revanche plus rare de solliciter la production de documents qui ont un caractère réglementaire. Si l'on comprend bien la motivation de la décision du 2 février 1994 , le Tribunal Suprême a estimé que les copies des documents annexés à l' Ordonnance souveraine du 11 novembre 1975 n'étaient pas suffisamment claires pour lui permettre d'apprécier si la construction existante appartenant à Monsieur C. et sur laquelle il souhaitait exécuter les travaux était ou non conforme à celles figurant au plan de masse. De cette conformité ou non dépendait le point de savoir si les dispositions relatives aux ouvrages en saillie sur l'alignement telles qu'elles sont définies par les textes généraux concernant l'urbanisme, la construction et la voirie étaient applicables. En d'autres termes, si la construction existante était conforme au plan de masse, elle ne pouvait se voir imposer les dispositions restrictives applicables aux ouvrages en saillie sur l'alignement. Il était donc indispensable de déterminer précisément quel était le plan de masse, ce qui justifie pleinement la décision du Tribunal Suprême de prendre connaissance d'un document très précis. On sait à cet égard que les précisions que donnent les documents graphiques sont souvent nécessaires pour l'application des règles des documents d'urbanisme. C'est ainsi que l'imprécision des documents graphiques peut paralyser l'application des règles d'urbanisme ( CE , 15 oct. 1982 , Épx de Lannoy : 

Gaz. Pal. 1983, 1, pan. dr. adm. p.  146

 : la trop grande imprécision de la délimitation d'une zone non aedificandi interdit à l'Administration d'opposer un refus à une demande de permis de construire).

La décision du 2 février 1994 doit donc être approuvée en toutes ses dispositions.

La décision au fond ( décision du 17 juin 1994 )

11. Pour annuler l'autorisation de construire délivrée le 20 mai 1992 à Monsieur C., le Tribunal Suprême s'est fondé sur l'erreur de droit commise par le Ministre d'État. Avant d'examiner le bien-fondé de cette motivation, il convient d'observer que Monsieur V. avait soulevé à titre préliminaire un moyen tiré de la légalité externe de la décision. Il soutenait en effet que celle-ci n'aurait pu intervenir que par arrêté et non par le moyen d'une simple lettre.

Or, il est constant que le Tribunal Suprême ne s'est pas prononcé sur la pertinence de ce moyen. Certes, il n'avait pas à le faire puisqu'en vertu du principe de l'économie des moyens, le juge, lorsqu'il fait droit à la requête du demandeur, peut se borner à statuer sur le vu d'un seul moyen (R. Chapus, op. cit., n° 800). On peut cependant regretter que le Tribunal Suprême n'ait pas usé de la formule usuelle : « sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». L'emploi de cette formule permet en effet de s'assurer que ce n'est pas parce qu'un moyen n'a pas été « examiné » qu'il n'a pas été vu par la juridiction.

dire vrai, la pertinence du moyen tiré d'un vice de forme était délicate à apprécier. Ce n'était pas une incompétence puisque c'était bien le Ministre d'État qui était compétent pour prendre la décision. Ce n'était pas davantage un vice de procédure puisque seule était en cause la forme même de l'acte. En droit français, il ne se serait pas agi non plus d'un vice de forme proprement dit car « seule l'omission ou le mauvais accomplissement des formes substantielles justifie l'annulation de l'acte pour vice de forme » (G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, 12e éd., t. 2, p. 311). Ne sont considérées comme substantielles que les formes qui ont pour objet de garantir les droits des administrés ou celles dont l'accomplissement aurait pu changer le sens de la décision attaquée (ibid.). Plus précisément, en principe « la forme de l'arrêté ne s'impose pas, même pour les décisions dont la loi a précisé qu'elles seraient prises « par arrêté ». Elles peuvent aussi bien être contenues dans le texte d'une lettre, qui ne se distingue d'un arrêté que « par une simple différence de rédaction » (R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, 8e éd., n° 1138 et la jurisprudence citée).

On peut toutefois s'interroger sur le point de savoir si cette règle est transposable en droit monégasque, compte tenu des conditions de forme assez strictes prévues par l'article 47 de la Constitution, et notamment du pouvoir d'opposition conféré au Prince. La prise de décision par le moyen d'une lettre au lieu de l'arrêté ministériel prévu n'est donc pas indifférente. Il aurait ainsi été intéressant que le Tribunal Suprême se prononçât sur cette question.

Pour annuler la décision attaquée, le Tribunal Suprême a considéré que les travaux projetés étaient contraires aux dispositions des articles et de l'Ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 et ne pouvaient bénéficier d'une autorisation.

Il convient d'apprécier le bien-fondé de cette motivation.

On peut résumer ainsi la motivation très longue de la décision du 17 juin 1994  : il résulte de l' article de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 que les constructions existantes non conformes aux dispositions du règlement sont assimilées aux constructions en saillie sur l'alignement. Or, les articles 101 à 103 du règlement prévoient que, sur les constructions en saillie sur l'alignement, sont interdits les travaux confortatifs et les exhaussements, à l'exception des ouvrages qui peuvent être autorisés à titre précaire et révocable lorsqu'ils ne peuvent augmenter la solidité du bâtiment. Par ailleurs, en application de l' article de l'Ordonnance du 11 novembre 1975 , les constructions existantes non conformes à celles figurant au plan de masse de la zone nord du quartier de la Condamine annexé à l'Ordonnance sont soumises aux règles applicables aux ouvrages en saillie sur l'alignement.

Après avoir ainsi rappelé les dispositions réglementaires en vigueur, le Tribunal Suprême devait les appliquer à l'espèce.

Il a alors estimé d'une part que les immeubles étaient au nombre des constructions existantes non conformes à celles figurant au plan de masse, d'autre part, que les travaux autorisés ne pouvaient être qualifiés d'aménagements intérieurs, qu'enfin, « à supposer même qu'ils puissent être qualifiés d'aménagements intérieurs, ils constitueraient nécessairement des travaux confortatifs, de nature à augmenter la solidité du bâtiment ». Le Tribunal Suprême en a alors justement déduit qu'ils étaient contraires aux dispositions des articles et de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 .

La difficulté était double.

D'une part, il convenait de déterminer si les immeubles existants étaient ou non conformes aux constructions figurant au plan de masse. C'est pour pouvoir répondre à cette question que le Tribunal Suprême, dans sa précédente décision, avait demandé à l'Administration de produire les documents annexés à l' Ordonnance du 11 novembre 1975  « dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée ».

D'autre part, il convenait de porter une appréciation technique sur la nature des travaux autorisés. Ce n'est d'ailleurs pas la première fois que le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à la nécessité de porter une appréciation d'ordre technique. Ainsi que le relevait à juste titre M. George dans son commentaire sur la décision rendue le 6 février 1992 (SCI Claude : Rec. à sa date), c'était aussi à une appréciation technique que s'était livré le Tribunal en qualifiant des mansardes de « non habitables ».

L'obligation dans laquelle s'est trouvé le Tribunal Suprême de se pencher sur les techniques de construction semble d'ailleurs l'avoir gêné. En effet, après avoir énoncé que les travaux autorisés ne pouvaient être qualifiés d'aménagements intérieurs, le Tribunal a ajouté « qu'à supposer même qu'ils puissent être qualifiés d'aménagements intérieurs, ils constitueraient nécessairement des travaux confortatifs, de nature à augmenter la solidité du bâtiment ».

Sur un plan strictement juridique, il n'y a rien à redire à une telle motivation puisque, si le procédé de la motivation alternative est proscrit lorsque les diverses hypothèses envisagées par la décision conduisent à des solutions juridiques différentes (J. Boré, La cassation civile, n° 2300), il est toléré « si les termes de l'alternative sont justifiés en fait, s'ils produisent le même effet juridique et s'ils recouvrent la totalité des hypothèses possibles » (Boré, op. cit., n° 2301).

Or en l'espèce, qu'il ne s'agisse pas de simples aménagements intérieurs ou qu'il s'agisse d'aménagements intérieurs à caractère confortatif, dans les deux cas ils étaient proscrits par les articles et de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 .

Il reste qu'une telle motivation alternative est insatisfaisante pour l'esprit car, comme le fait valoir M. Boré, par ce procédé le juge y confesse son incertitude. Mais c'est probablement la conséquence nécessaire de l'obligation dans laquelle il se trouve de se pencher sur des considérations techniques qui dépassent ses connaissances normales.

Il faut cependant bien admettre que la décision soumise à l'appréciation du tribunal était loin d'être satisfaisante car elle comportait une contradiction interne. On ne voit pas en effet comment l'Administration avait pu sérieusement accorder une autorisation qu'elle qualifiait elle-même de précaire et révocable pour des travaux de terrassement, de reprise en sous-œuvre de murs périmétriques, de construction de murs nouveaux, de réalisation de dalles et de création de deux niveaux supplémentaires. Une autorisation précaire et révocable ne peut concerner que des travaux eux-mêmes précaires, permettant une remise en l'état initial. Ce n'était certainement pas le cas des travaux autorisés par la décision querellée.

13. Conclusion

Sous réserve d'une motivation quelque peu touffue, qui, tout en semblant oublier de répondre à un moyen, comporte des citations de textes parfois à répétition, et sous réserve du caractère peu satisfaisant de la motivation alternative adoptée, la décision du Tribunal Suprême du 17 juin 1994 doit être approuvée dans son principe. L'Administration avait autorisé des travaux confortatifs sur des immeubles qui n'étaient pas conformes aux constructions figurant au plan de masse de la zone nord du quartier de la Condamine. C'est le mérite du Tribunal Suprême, au terme d'une instruction minutieuse qui l'a conduit à ordonner une mesure d'instruction supplémentaire pour s'assurer de la situation exacte des immeubles et de la nature des travaux, d'avoir ainsi pu faire application de la réglementation de l'urbanisme à un cas d'espèce très délicat. La technicité des questions posées ne saurait conduire le juge à refuser d'exercer son contrôle.Me Bruno Odent

Décide :

Article 1er : - L'autorisation accordée à M. C. par le Ministre d'État dans sa lettre du 20 mai 1992 est annulée ;

Article 2 : - Les dépens sont mis à la charge de l'État ;

Article 3 : - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ;


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