LégiMonaco - Tribunal Suprême -
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Tribunal Suprême

Monaco

31 janvier 1975

Sieur G.R. W.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Droits et libertés constitutionnels
  Égalité devant la loi. Atteinte au principe. Inégalité de traitement.
  Procédure
  Délais de réponse - Contre-requête - Dépôt dans les deux mois suivant la remise de la requête au défendeur - Délai ne comprenant pas le jour d'où il part et compté de quantième en quantième.
  Intérêt pour agir - Intérêt matériel - Recevabilité.
  Intervention - Intérêt au maintien de la décision attaquée - Recevabilité.
  Urbanisme et construction
  Permis de construire - Refus - Inégalité de traitement - Atteinte au principe de l'égalité devant la loi.

Le Tribunal Suprême

Siégeant et délibérant en section administrative ;

Vu la requête en date du 15 juin 1974, présentée par le sieur W. et tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême :

- annuler l'arrêté n° 74/156 du 17 avril 1974, par lequel M. le Ministre d'État a autorisé le sieur L., agissant en qualité de directeur général de la Société générale Mobilière et Immobilière agissant elle-même comme mandataire de la Société Civile Immobilière dite Société du 42, Boulevard d'Italie, à faire construire un immeuble à usage d'habitation dénommé Château Amiral sur un terrain sis à Monte-Carlo ;

- ordonner qu'il sera sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué ;

- condamner le Gouvernement Princier aux dépens ;

Ce faire, attendu qu'en premier lieu la décision attaquée, qui porte préjudice au requérant, en raison de la privation de vue, d'ensoleillement et d'éclairement qu'entraînerait pour lui la construction de l'immeuble, ainsi que des fouilles profondes qu'elle nécessiterait, a été prise en violation de l' article , 1° et 2° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966  ;

Qu'en effet, d'une part, la hauteur de l'immeuble dépassera, sans qu'une dérogation ait été accordée, la hauteur règlementaire de 35 mètres pour atteindre 45 m alors qu'une telle dérogation avait été refusée à la Société « Praxitele », pour la construction de l'immeuble « Le Vallespir » ;

Que cette dérogation de fait, qui accroîtra la rentabilité de l'opération, est, par suite, contraire au principe d'égalité proclamé par l'article 17 de la Constitution et qu'elle n'est justifiée par aucune considération d'intérêt général ;

Que, d'autre part, la dérogation accordée en ce qui concerne le gabarit, méconnaît l'article 13, 1° sans aucun intérêt pour la collectivité ;

Qu'en second lieu, l'arrêté a été pris en violation de l'article 17 précité de la Constitution en ce qu'il accorde à la Société Générale Mobilière et Immobilière ce qui a été refusé à la Société Praxitele ;

Qu'enfin, l'arrêté méconnaît l' article , 4° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , qui prévoit, dans la zone dont s'agit, que les constructions doivent être tenues à 4 mètres au moins des limites de propriété ; qu'en effet, l'immeuble projeté serait séparé de la propriété du requérant par une distance de 2,50 m en partant de l'axe du chemin situé entre ledit immeuble et la villa du sieur W. ;

Vu la contre-requête du Ministre d'État, en date du 19 juillet 1974, tendant au rejet des conclusions aux fins de sursis à exécution de l'arrêté attaqué par les motifs, d'une part, que ces conclusions n'ont pas fait l'objet, comme l'exige l' article de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 , d'une requête distincte et que, d'autre part, elle ne se fonde sur aucun préjudice irréparable et que le requérant n'invoque aucun motif sérieux à l'appui de sa requête en annulation ;

Vu la requête en intervention, présentée le 3 août 1974, par la Société Générale Mobilière et Immobilière, représentée par le sieur L., agissant comme mandataire de la Société Civile Immobilière du 42 Boulevard d'Italie, comparaissant par Me Marquilly, avocat-défenseur près la Cour d'appel et plaidant par Me Marie-Jose Domestici, avocat au Barreau de Nice, tendant au rejet des conclusions aux fins de sursis à exécution de l'arrêté attaqué, par les motifs que ces conclusions ne se fondent sur aucun préjudice irréparable et que le requérant n'invoque aucun moyen sérieux à l'appui de sa requête en annulation ;

Vu la requête en intervention, présentée, le 16 août 1974, par la Société Générale Mobilière et Immobilière, comparaissant par Me Marquilly et plaidant par Me J. Domestici, tendant au rejet des conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté attaqué par les motifs ;

- que le sieur W. n'a pas intérêt à attaquer cet arrêté, l'emplacement de l'immeuble ne pouvant le priver de vue et les fouilles ne concernant pas sa villa ;

- que la dérogation au gabarit est conforme à l'intérêt général, la preuve contraire n'étant pas, d'ailleurs, apportée par le requérant et, dès lors, que l'esthétique recommande la suppression des retraits successifs prévus par le projet initial sans que le promoteur y ait intérêt, puisque le volume construit sera diminué ;

- que la hauteur de l'immeuble a été régulièrement calculée à partir de 42 m, en application de l'article 16, 2°, de l'Ordonnance Souveraine, à partir du niveau du terrain naturel au croisement des deux axes de construction, permettant d'atteindre une hauteur de 75 m, alors que celle-ci sera de 68,60 m. Que le moyen manque, par suite, en fait ;

- que le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution est irrecevable, dès lors que le sieur W. est dans une situation différente de celle de la Société et que, d'ailleurs, le principe d'égalité ne peut être invoqué à son égard, celle-ci n'étant pas de droit monégasque ; que ce moyen est d'autre part, sans fondement ; qu'en effet, l'inégalité n'est pas établie et que, même si elle existait, elle ne constituerait pas une illégalité s'agissant d'opérations distinctes pour lesquelles l'Administration conserve sa liberté d'appréciation ;

- que l'article 13, 4° a été respecté, l'immeuble devant être construit à la distance règlementaire de la propriété du requérant en tenant compte, ainsi que l'a jugé le Tribunal Suprême le 3 mars 1971, en ce qui concerne la surface d'occupation au sol et des espaces plantés, de ce que la société est propriétaire de la moitié du chemin qui sépare son terrain de celui du requérant ;

Vu la contre-requête du Ministre d'État, en date du 19 août 1974 tendant au rejet de la requête et à la condamnation du sieur W. aux dépens, par les motifs :

- que la hauteur ayant été régulièrement calculée, le moyen tiré de la violation de l'article 13, 2° de l'Ordonnance Souveraine, manque en fait ;

- qu'en ce qui concerne la dérogation au gabarit réglementaire, l'article 17 de la Constitution n'a pas été méconnu, puisque la construction du « Vallespir » et celle du « Château Amiral » sont deux opérations distinctes, au sens de la jurisprudence du Tribunal Suprême et que d'ailleurs, aucune dérogation n'a été, en ce qui concerne la hauteur, accordée à l'un et à l'autre immeubles ;

- que la dérogation, relative au gabarit, qui comporte la suppression du retrait des façades, a été accordée dans un souci d'esthétique et qu'en contre-partie de l'augmentation du volume constructible du bloc-sud de l'immeuble, le bloc-nord a été réduit de 8 à 5 étages et une parcelle de 310 m2 a été cédée gratuitement pour l'aménagement d'un carrefour ;

- que la distance réglementaire, prévue par l'article 13, 4° de l'Ordonnance, a été respectée, dès lors que la société est propriétaire de la moitié du chemin séparant sa propriété de celle du sieur W. ;

Vu la réplique en date du 13 septembre 1974, présentée par le sieur W., tendant, d'une part, à ce que soit déclarée irrecevable la contre-requête, à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'il renonce à sa demande de sursis à exécution de l'arrêté attaqué, à ce que soit annulé ledit arrêté et à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens ;

Ce faire, attendu que le requérant a intérêt à l'annulation de l'arrêté, en raison du préjudice que lui causerait la construction envisagée et du risque résultant des fouilles ;

- que cet arrêté ne respecte pas l'article 13, 1° et 2° de l'Ordonnance en ce qu'il n'observe pas les retraits réglementaires ;

- que les dérogations accordées ne répondent pas seulement à un intérêt esthétique puisqu'elles permettront de construire un immeuble de 15 étages surplombant de 45 m le Larvotto à proximité du « Vallespir » pour lequel, en 1968, le nombre d'étages et la hauteur ont été réduits de 48,15 m à 36,15 m et de 15 à 11, pour qu'il ne soit pas porté atteinte au site et au caractère des lieux avoisinants, qui ne sont pas, depuis 1968, modifiés ;

- que la violation de l'article 17 de la Constitution résulte de ce que la demande d'accord préalable, présentée le 12 mars 1974 par le sieur W., pour construire un immeuble à usage de bureaux et d'habitations sur son terrain, a été rejetée par le Ministre d'État, le 19 août suivant, par le seul motif que son projet comportait des dérogations, alors que la société était autorisée, le 17 avril 1974, à construire, sur le terrain jouxtant celui du requérant, un immeuble de 15 étages ;

- que la Société soutient, à tort, que le principe d'égalité, proclamé par l'article 17, ne s'appliquerait qu'aux Monégasques qui seraient, alors, seuls soumis à la loi et que, d'ailleurs le bénéficiaire de l'autorisation de construire est la société civile Immobilière du 42, Boulevard d'Italie, qui est de droit monégasque ;

- que cette société est dans une situation identique, non seulement à celle du sieur W., mais aussi à celle de la société Praxitélé ;

- que la délivrance des autorisations de construire ne saurait être laissée à l'arbitraire de l'Administration, sans que soit porté atteinte au principe de l'égalité des citoyens devant la Loi ;

- qu'enfin si la société a cédé gratuitement des terrains à l'État, il en avait été de même pour la société Praxitéle et que le requérant était disposé à accorder le même avantage ;

- qu'à l'encontre du moyen tiré de la violation de l'article 13, 4°, on ne peut, s'agissant de limites à respecter, appliquer la décision du Tribunal Suprême qui concernait le calcul de la surface d'occupation au sol et des espaces plantés ;

Vu la duplique, en date du 10 octobre 1974, présentée par la Société Générale Mobilière et Immobilière, tendant à ce que soient déclarées illégales et sans fondement les conclusions du requérant par les motifs :

- que le Château Amiral ne pourra priver de vue la villa du sieur W. et que des fouilles ne peuvent, ainsi que l'a jugé le Tribunal Suprême, le 3 mars 1971, porter atteinte à la sécurité publique, le requérant ayant, d'ailleurs, reconnu que la majeure partie de sa villa ne se trouve pas dans l'alignement du futur immeuble ;

- que le requérant renonce à soutenir qu'il y a dépassement irrégulier de la hauteur ;

- que la dérogation au gabarit est conforme à l'intérêt général ;

- qu'il appartenait au sieur W. d'attaquer le rejet de sa demande d'accord préalable ; qu'il ne précise pas le périmètre à l'intérieur duquel jouerait la notion, non d'égalité, mais d'identité technique et juridique ; qu'enfin, sont sans portée la réponse opposée par le requérant à l'argument tiré par la société de ce que le principe d'égalité des citoyens devant la loi ne s'appliquerait qu'aux monégasques, ainsi que l'argument qu'il présente en invoquant les cessions accordées en contre-partie des dérogations ;

- que le sieur W. n'apporte aucun élément nouveau à l'appui du moyen tiré de l'article 13, 4° de l'Ordonnance ;

Vu la duplique, en date du 18 octobre 1974, présentée par le Ministre d'État, tendant aux mêmes fins que la contre-requête, par les motifs :

- qu'en application de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et compte tenu des articles 970 et 971 du Code de Procédure civile , le délai dans lequel la contre-requête devait être déposée expirait le 21 août 1974, alors que celle-ci a été enregistrée le 20 août ;

- que le requérant reconnaît qu'il n'y a pas eu de dérogation à la hauteur et que, si des dérogations analogues à celles accordées pour le Château Amiral ont été refusées pour le Vallespir ainsi qu'au sieur W., cela est sans portée sur la légalité de la décision prise en considération des éléments propres à la construction des immeubles ; que, d'ailleurs, les dérogations accordées ont eu pour objet la sauvegarde du site et du caractère des lieux avoisinants ; la forme initiale de l'immeuble contrastant avec celle des immeubles voisins ;

- que le moyen tiré de la violation de l'article 13, 4° de l'Ordonnance doit être écarté par application de la décision du Tribunal Suprême du 3 mars 1971 ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l' Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 , et notamment ses articles 17 et 90 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 , modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'Ordonnance- Loi n° 674 du 3 novembre 1959 , concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961  ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 , modifiée notamment par l' Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 , concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ;

Vu l' Ordonnance du 21 octobre 1974 , par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative ;

Ouï M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;

Ouï Maîtres Clérissi, Domestici et George en leurs plaidoiries ;

Ouï M. le Procureur Général en ses conclusions ;

Sur l'intervention de la Société Générale Mobilière et Immobilière :

Considérant que la Société Générale Mobilière et Immobilière a intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ; qu'ainsi son intervention est recevable ;

Sur la recevabilité de la requête :

Considérant que l'immeuble dont la construction a été autorisée par l'arrêté attaqué doit être édifié sur un terrain contigu à celui dont le sieur W. est propriétaire ; qu'en raison de son emplacement, de ses dimensions et des fouilles profondes qu'il nécessiterait, ledit immeuble serait de nature à porter préjudice au requérant ; que celui-ci a, par suite, intérêt à demander l'annulation de l'arrêté qu'il attaque ;

Sur la demande de sursis à exécution de l'arrêté attaque présentée par le sieur W. :

Considérant que, dans son mémoire en réplique, le sieur W. conclut à ce qu'il lui soit « donné acte de ce qu'il renonce à ce chef de sa demande » ;

Considérant que par lesdites conclusions le sieur W. doit être regardé comme s'étant purement et simplement désisté de sa requête sur ce point, désistement dont il convient de lui donner acte ;

Sur la recevabilité de la contre-requête :

Considérant d'une part, qu'en application de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 13 avril 1963 sur le Tribunal Suprême, la contre-requête doit être déposée dans les deux mois qui suivent la remise de la requête au défendeur ; que, d'autre part, en vertu des articles 970 et 971 du Code de procédure civile , ce délai ne comprend pas le jour d'où il part et est compté de quantième en quantième ;

Considérant qu'il ressort du dossier que la copie de la requête a été délivrée le 19 juin 1974 au Ministre d'État ; que le délai de production de la contre-requête expirait, par suite, le 21 août 1974 ; que celle-ci ayant été déposée le 20 août 1974, c'est à tort que le sieur W. soutient qu'elle serait irrecevable comme présentée hors délai ;

Au fond :

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ;

Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée porterait atteinte au principe de l'égalité des citoyens devant la loi affirmé par l' article de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962  ;

Considérant qu'il résulte du dossier, d'une part, que la demande d'accord préalable présentée, le 12 mars 1974, par le sieur W., en vue de la construction d'un immeuble à usage de bureaux et d'habitation, sur le terrain lui appartenant, a été rejetée par le Ministre d'État, pour le seul motif qu'après examen de l'avis émis par le Comité consultatif pour la construction « le Gouvernement Princier a considéré que l'avant-projet présenté comportant des dérogations à la réglementation en vigueur, la demande de M. W. ne pouvait être accueillie favorablement », d'autre part, que le Ministre d'État a, le 17 avril 1974 accordé à la Société Générale Mobilière et Immobilière l'autorisation de construire un immeuble de même nature, en faisant bénéficier ladite société de certaines dérogations ;

Considérant qu'en admettant même que les deux demandes précitées puissent, nonobstant la circonstance que les immeubles en cause seraient contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme, être considérées comme portant sur des opérations distinctes, le seul fait d'avoir fait bénéficier la Société Générale Mobilière et Immobilière de dérogations, quand bien même celles-ci seraient justifiées, alors que la demande du sieur W. avait été rejetée pour l'unique motif qu'elle comportait l'octroi de dérogations, fait apparaître une inégalité de traitement à l'égard des deux demandes et est, par suite, de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée comme n'ayant pas respecté l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle sus-visée ;

NOTE

Comme devant le Conseil d'État français, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de l'égalité des citoyens devant la loi est l'un des plus fréquemment invoqués par les plaideurs devant le Tribunal Suprême de Monaco : ce principe se trouve d'ailleurs inscrit en toutes lettres dans la Constitution monégasque, dont l'article 17 dispose :

« Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège. »

S'il est souvent invoqué, ce moyen n'aboutit toutefois que rarement à une annulation, le Tribunal Suprême décidant, comme le Conseil d'État français, que le principe d'égalité n'est applicable qu'à des personnes se trouvant dans des situations identiques (Trib. suprême, 27 nov. 1963, Syndicat des jeux, cadres et assimilés de la S.B.M. - 6 mars 1967, Sté Anonyme des Bains de Mer 20 fév. 1969, Hoirs Aureglia. - 3 mars 1971, W.). C'est la première fois qu'un acte administratif est annulé par le Tribunal Suprême pour avoir violé le principe de l'égalité devant la loi. Mais là n'est pas l'intérêt principal de la décision rapportée : si cette dernière mérite de retenir l'attention - et au-delà même des frontières de la Principauté - c'est parce qu'elle fait du principe d'égalité une application particulièrement audacieuse, mais aussi, on le verra, particulièrement inquiétante, dans un domaine - les dérogations d'urbanisme - dont la jurisprudence du Conseil d'État français l'avait jusqu'ici soigneusement écarté.

1. - Le sieur W., propriétaire d'une villa à Monte-Carlo, demandait au Tribunal Suprême l'annulation de l'autorisation accordée à la Société Générale Mobilière et Immobilière, par une décision du 17 avril 1974 , de construire sur un terrain contigu au sien un immeuble à usage d'habitation dénommé « Château Amiral », d'une hauteur de quarante-cinq mètres et comportant quinze étages. Parmi les nombreux moyens invoqués à l'appui de ce recours figurait celui tiré de la méconnaissance de l'article 17 de la Constitution. Le requérant faisait état à cet égard de deux inégalités différentes.

La première résultait, selon lui, de ce que quatre ans plus tôt le Gouvernement avait refusé à un autre constructeur, la S.C.I. « Le Praxitèle », de construire, sur un terrain jouxtant à la fois celui du sieur W. et celui de la Société Générale Mobilière et Immobilière, un immeuble dénommé « Le Valle-spir » comportant la même hauteur et le même nombre d'étages et avait exigé que le projet fût ramené de quarante-huit à trente-six mètres de hauteur et de quinze à onze étages, et ce au motif qu'en raison de sa hauteur l'immeuble projeté porterait atteinte au site et au caractère des lieux avoisinants. Le requérant soutenait qu'en accordant en 1974 au « Château Amiral » une hauteur qu'il avait refusée en 1970 au « Valles-pir », alors que le site comme le caractère du quartier n'avaient pas changé, le Gouvernement avait méconnu le principe d'égalité devant la loi sans que cette violation de l'article 17 de la Constitution puisse se justifier par une quelconque considération d'esthétique, d'urbanisme ou d'intérêt général.

A ce premier grief d'inégalité, le sieur W. en avait ajouté un second au cours de la procédure écrite. Ayant lui-même déposé le 12 mars 1974 (c'est-à-dire trois mois environ avant le dépôt de sa requête) une demande d'accord préalable pour la construction, sur son propre terrain, d'un immeuble à usage de bureaux et d'habitation, il lui avait été répondu le 19 août 1974 (c'est-à-dire en cours d'instance) que « le Gouvernement princier a considéré que, l'avant-projet présenté comportant des dérogations à la réglementation en vigueur, la demande de M. W. ne pouvait être accueillie favorablement ». En accordant le 17 mars à la Société Générale Mobilière et Immobilière des dérogations qu'il refusera le 19 août au requérant, le Gouvernement avait, était-il allégué, méconnu une nouvelle fois le principe de l'égalité devant la loi.

II. - Ce n'est pas la première fois que le Tribunal Suprême était appelé à se prononcer sur les rapports entre la technique des dérogations et le principe d'égalité. A un moyen tiré de ce que les dérogations accordées à un propriétaire avantageraient celui-ci au détriment des propriétaires voisins le Tribunal avait répondu dans sa décision Hoirs Auteglia du 20 février 1969 par un considérant de principe :

« En contestant la légalité des dérogations accordées par l'autorisation de construire attaquée pour le motif qu'elles conféreraient aux constructeurs des avantages au détriment des propriétaires voisins et méconnaîtraient ainsi le principe de l'égalité des citoyens devant la loi posé par l'article 17 de la Constitution, c'est l'existence même des dérogations admises par l'article 12 de l'ordonnance- loi du 3 novembre 1959 que les requérants mettent en cause ; qu'au surplus, le principe institué par l'article 17 de la Constitution n'ayant d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques, les requérants ne peuvent l'invoquer contre une décision qui fixe, en considération de la situation propre à une opération d'urbanisme, les conditions dans lesquelles celle-ci est autorisée ».

Le même argument ayant été repris par le sieur W. dans une précédente requête dirigée contre l'autorisation de construire accordée en 1970 à la Société « Le Praxitèle » pour l'immeuble dit « Le Vallespir », le Tribunal avait confirmé, dans sa première décision W., en date du 3 mars 1971

« que le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, institué par l'article 17 de la Constitution, n'a d'effet qu'à l'égard des personnes se trouvant dans des situations identiques ; que le requérant n'est, par suite, pas fondé à l'invoquer contre une décision qui fixe, en considération des éléments propres à une opération d'urbanisme déterminée, les conditions dans lesquelles celle-ci est autorisée ».

C'est essentiellement sur ces deux précédents que le Gouvernement s'appuyait pour demander au Tribunal de rejeter l'argumentation du requérant : la circonstance que des dérogations analogues à celles accordées au « Château Amiral » aient été refusées à la Société « Le Praxitèle » pour « Le Vallespir » ainsi qu'au requérant lui-même pour son propre projet était, soutenait le Gouvernement, sans effet sur la légalité de la décision attaquée, prise en considération des éléments propres à la construction du « Château Amiral ».

III. - Il n'est pourtant pas certain que les décisions antérieures du Tribunal Suprême intervenues dans l'affaire Anreglia et dans la première affaire W., aient tranché le problème précis soulevé dans la présente instance.

Ce qui était discuté dans les deux premières affaires, c'était le principe même de la discrimination établie en faveur du bénéficiaire d'une dérogation par rapport aux propriétaires voisins soumis - à moins qu'ils ne demandent et obtiennent eux aussi une dérogation - aux règles d'urbanisme communes. En d'autres termes, c'est l'existence même de la technique dés dérogations instituée par l'article 12 de l'ordonnance- loi du 3 novembre 1959 qui se trouvait alors mise en cause.

Le problème ainsi soulevé n'était déjà pas simple.

A première vue, en effet, « toute dérogation porte atteinte au principe de l'égalité devant la loi » (Baguenard, Le contrôle par le juge administratif de la légalité des dérogations en matière d'urbanisme : 

Gaz. Pal. 1974, 1, doctr. 316

), puisqu'elle constitue une entorse aux normes générales, une exception « qui profite ou nuit à un sujet de droit » (Biasca, Les dérogations aux lois et règlements : 

Gaz. Pal. 1966, 2, doctr. 188

). C'est cet aspect-là qui avait retenu l'attention des requérants dans l'affaire Aureglia et dans la première affaire W..

En écartant ce point de vue et en décidant de voir dans chaque projet d'urbanisme une opération distincte appelée à être examinée d'après ses éléments propres, le Tribunal Suprême avait montré que, selon lui, le pouvoir de dérogation institué par l'article 12 de l'ordonnance- loi du 3 novembre 1969 était autre chose et plus qu'un avantage accordé à certains par rapport à la règle commune : comme on a déjà eu l'occasion de l'écrire,

« La configuration du sol de la Principauté, son fractionnement extrême, son exiguïté relative, rendent impossible l'application de normes intangibles en matière de construction, et l'on comprend que le législateur ait prévu que des dérogations puissent être apportées à la plupart des dispositions gouvernant la matière sous la réserve - susceptible d'apporter toutes les garanties désirables - de l'avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme. La dérogation, dès lors, n'a pas un caractère choquant : bien au contraire, il s'agit là un caractère choquant : bien au contraire, il s'agit là d'une procédure normale de conciliation de l'intérêt général et des divers intérêts particuliers en cause (notre note sous l'arrêt W. du 3 mars 1971).

Loin de consister en un privilège qui serait accordé à un propriétaire déterminé par rapport aux autres propriétaires, lesquels resteraient, quant à eux, soumis à la règle générale, la dérogation permet en réalité de corriger par des mesures particulières, prises au vu des éléments propres à chaque opération, une norme qui, par sa généralité même, est génératrice d'inégalités. Si elle est nécessaire, surtout dans un pays comme Monaco, cette technique ne laisse toutefois pas d'être dangereuse, car le passage est aisé d'une dérogation qui corrige une inégalité à une dérogation qui crée une inégalité : aussi comprend-on que le Tribunal Suprême ait exprimé, dans l'arrêt W. de 1971, son intention de contrôler la régularité de chaque dérogation (V. notre commentaire précité), ce qui le conduira peut être à aller jusqu'à vérifier, comme le fait à présent le juge français, si « les atteintes qu'elle porte à l'intérêt général, que les prescriptions du règlement d'urbanisme ont pour objet de protéger, ne sont pas excessives eu égard à l'intérêt général que présente la dérogation » ( Cons. d'État 18 juill. 1973 , Ville de Limoges : Rec. Lebon 530 ; Rev. dr. publ. 1974, 559, concl. Rougevin-Baville ; Rev. dr. publ. 1974, 559, note Waline ; Act. Jur. D. A. 1973, 480, chr. Cabanes et Léger ; J. C. P. 73, II, 17575, note Liet-Veaux. - Gilli et Charles, Les grands arrêts du droit de l'urbanisme, 1974, n° 7, p. 30).

Dans la présente affaire c'est un problème différent et plus délicat qui se trouvait posé : à supposer même admis que l'octroi d'une dérogation ne constitue pas en elle-même une entorse au principe d'égalité, ce principe ne se trouve-t-il pas méconnu lorsque l'Administration accorde à un propriétaire déterminé des dérogations qu'elle refuse à un autre propriétaire se trouvant dans une situation identique, ou lorsque, à l'inverse, l'Administration refuse à un propriétaire déterminé une dérogation qu'elle accorde à un autre propriétaire se trouvant dans une situation identique ?

a) En droit français un moyen tiré d'une telle inégalité de traitement est recevable (cf. Cons. d'État 20 mars 1968 , Adès : Act. Jur. D. A. 1968, 467. - Gilli et Charles, op. cit., n° 12, p. 61), mais il a peu de chances, en l'état actuel de la jurisprudence, d'aboutir à une annulation, le Conseil d'État français excluant précisément que deux opérations d'urbanisme se déroulent jamais dans des conditions identiques.

D'après la jurisprudence française, en effet :

« même lorsque plusieurs demandes de permis de construire sont relatives à des projets de construction à édifier sur des terrains situés à proximité les uns des autres, lesdits projets se trouvent... dans des situations différentes nécessitant un examen particulier de chaque affaire ; par suite... aucune action en responsabilité de la puissance publique ne saurait être engagée contre l'État sur le fondement de l'atteinte au principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques qui résulterait de ce qu'un permis de construire a été refusé... à un projet de construction déterminé, alors qu'une ou plusieurs demandes de permis de construire concernant des projets de construction à édifier sur des terrains avoisinants ont été accueillies » ( Cons. d'État 13 juill. 1965 , Dame Veuve Baude et Dame Lachat : Rec. Lebon, 471).

Ainsi un propriétaire auquel le permis de construire a été refusé ne saurait utilement invoquer le fait qu'un permis a été accordé pour des projets similaires à des propriétaires voisins : un octroi ou un refus de permis doit être apprécié selon sa régularité propre, et non par référence aux décisions prises à l'égard d'autres personnes (Cf. Cons. d'État 27 oct. 1965 , S.C.I. « Passage Darcy » : Rec. Lebon, 562. - 10 déc. 1969, Consorts Fourel : Rec. Lebon, 572 ; V. aussi Gilli et Charles, op. cit., p. 231). La solution ainsi dégagée pour l'octroi ou le refus du permis de construire semble devoir s'appliquer également à l'octroi ou au refus de dérogations aux règles d'urbanisme ( Cons. d'État 18 juill. 1973 , Robin : Rec. Lebon, 532). « La circonstance que la plupart des constructions bordant la même rue dépasseraient la limite autorisée et que la surélévation de l'immeuble (du requérant) ne nuirait pas à l'ensemble architectural environnant ne pouvait légalement justifier qu'une dérogation fût apportée pour cet immeuble aux prescriptions réglementaires en vigueur ». Comme l'écrit excellemment un auteur, « dès lors qu'une dérogation n'est jamais qu'éventuelle, le principe d'égalité n'impose pas que toutes les demandes soient satisfaites. Il impose au contraire que chaque décision soit inspirée par des considérations propres à l'opération projetée et, réciproquement, il justifie que les différences de traitement entre deux projets soient la conséquence de différences concrètes entre les situations de chacun. Le principe d'égalité ne peut jouer qu'à l'intérieur d'une même catégorie juridique homogène. Or le mécanisme des dérogations... rend impossible toute définition d'une catégorie juridique qui servirait de référence pour le contrôle des dérogations. Sauf cas de détournement de pouvoir manifeste, la violation du principe d'égalité devant la loi ne peut pas être invoquée... » (Chapuisat, Le droit administratif à l'épreuve de l'urbanisme dérogatoire : Act. Jur. D. A. 1974, p. 10. - Cf. Liet-Veaux, Juris-Classeur administratif, Fasc. 445).

b) Le Tribunal Suprême s'est radicalement écarté sur ce point des solutions françaises, et il a décidé que, en admettant même que les demandes formulés par la Société Générale Mobilière et Immobilière pour le « Château Amiral » et par le requérant lui-même pour son propre terrain.

« puissent, nonobstant la circonstance que les immeubles en cause seraient contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme, être considérées comme portant sur des opérations distinctes le seul fait d'avoir fait bénéficier la Société Générale Mobilière et Immobilière de dérogations, quand bien même celles-ci seraient justifiées, alors que la demande du sieur W. avait été rejetée pour l'unique motif qu'elle comportait l'octroi de dérogations, fait apparaître une inégalité de traitement entre les deux demandes et est, par suite, de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée... ».

IV. - L'explication de la solution adoptée n'est pas difficile à deviner : les membres du Tribunal Suprême ont sans doute été défavorablement frappés de ce qu'à quelques semaines d'intervalle la Société constructrice du « Château Amiral » et le requérant se soient vu, la première accorder, le second refuser, - sans que le Comité supérieur d'Urbanisme ait été saisi -, des autorisations relatives à des projets similaires sur des terrains contigus. Cette proximité dans le temps des deux décisions en sens opposé permet de comprendre, en partie du moins, pourquoi, des deux inégalités invoquées par le requérant, le Tribunal n'a retenu que la seconde : les quatre années qui séparaient le refus opposé ou « Vallespir » et l'autorisation donnée au « Château Amiral » ont probablement paru trop longues au Tribunal pour laisser apparaître une inégalité de traitement. Sans doute, le Tribunal a préféré relever une inégalité au détriment du requérant lui-même qu'à celui d'un tiers. Quoi qu'il en soit, c'est pour l'essentiel une attitude discriminatoire bénéficiant à un propriétaire voisin au détriment du requérant que le Tribunal a entendu censurer.

V. - Pour aboutir à ce résultat le Tribunal Suprême aurait pu se placer sur le terrain du détournement de pouvoir (Cf. Baguenard, op. cit., p. 324-325. - Chapuisat, loc. cit. - Blumann, Le contrôle juridictionnel des dérogations en matière d'urbanisme : Rev. dr. publ. 1975, 5, p. 19 s.) : le Tribunal aurait alors eu à rechercher si l'attitude de l'Administration, au lieu de reposer sur des considérations d'intérêt général, était inspirée par un favoritisme à l'égard du constructeur du « Château Amiral » ou par une animosité à l'égard du sieur W.

Ce n'est toutefois pas ce terrain-là qu'a choisi le Tribunal, mais celui de l'article 17 de la Constitution. La prise en considération du principe d'égalité se heurtait pourtant en l'occurrence à deux obstacles apparemment insurmontables.

D'une part, le requérant s'en prenait non pas à la décision lui refusant la dérogation qu'il avait lui-même sollicitée, mais à celle accordant la dérogation demandée par un propriétaire voisin. Son action tendait ainsi moins à sanctionner une inégalité commise à son propre détriment qu'une inégalité commise en faveur d'un voisin ; elle servait en définitive plutôt à mettre fin à la situation trop favorisée d'un voisin qu'à la sauvegarde d'un traitement équitable de son propre cas.

D'autre part, le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution conduisait en l'occurrence le juge à confronter l'autorisation accordée au « Château Amiral » non pas avec un refus auquel le requérant se serait heurté antérieurement mais à un refus qui lui sera opposé seulement plusieurs mois plus tard. En relevant que « la demande du sieur W. avait été rejetée pour l'unique motif qu'elle comportait l'octroi de dérogation », l'arrêt méconnaît le fait que la décision attaquée remontait au 17 avril 1974 alors que le rejet de la demande d'autorisation préalable du sieur W. n'interviendra que le 19 août : or il est de principe que la régularité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été pris et que des événements ultérieurs sont sans effet à cet égard. La situation aurait pu être différente si le détournement de pouvoir avait été retenu, car si l'on se place sur le terrain de la preuve, il n'est pas exclu que le comportement de l'Administration postérieur à l'acte attaqué ne puisse être révélateur d'un détournement de pouvoir entachant celui-ci.

En passant outre à ces obstacles, le Tribunal Suprême a sans doute voulu montrer l'importance qu'il attache au principe d'égalité inscrit dans la Constitution.

VI. - On peut toutefois se demander si le terrain de l'article 17 de la Constitution était véritablement approprié dans le cas présent.

Mis en présence de la demande d'autorisation de construire de la Société Générale Mobilière et Immobilière, le Gouvernement Princier avait estimé que l'intérêt général lui permettait de faire droit à cette demande, et il avait saisi le Comité Supérieur d'Urbanisme, sans l'avis conforme duquel aucune dérogation ne peut être accordée. Mis en présence ultérieurement de la demande d'autorisation du sieur W., le Gouvernement demeurait libre d'apprécier si l'intérêt général commandait l'octroi des dérogations demandées ; dans l'affirmative, il lui appartenait de saisir le Comité Supérieur d'Urbanisme ; dans le cas contraire, il lui restait à répondre à l'intéressé - ce qu'il a fait - que sa demande, du fait qu'elle comportait l'octroi de dérogations, était rejetée. Chacune de ces décisions - aussi bien celle prise à l'égard de la Société constructrice du « Château Amiral » que celle prise à l'égard du sieur W. - devait être appréciée sur ses mérites propres, c'est-à-dire, comme le Tribunal l'a décidé dans son premier arrêt W., par rapport à l'intérêt général, et non pas par simple comparaison avec la décision prise envers l'autre constructeur. La décision accordant des dérogations au constructeur du « Château Amiral » pouvait être annulée en raison de l'illégalité propre de ces dérogations (y compris, le cas échéant, pour détournement de pouvoir), mais non pas pour le simple motif que des dérogations similaires avaient été - ou seront - refusées au sieur W. De la même manière, la décision refusant les dérogations demandées par le sieur W. aurait pu être annulée, si elle avait été attaquée, en raison de son illégalité propre (y compris, le cas échéant, pour détournement de pouvoir), mais non pas pour le simple motif que des dérogations similaires avaient été - ou seront - accordées à un propriétaire voisin.

En d'autres termes, la décision prise à l'égard de l'un des propriétaires ne pouvait en aucune manière lier la décision à prendre à l'égard de l'autre, chaque situation devant être réglée d'après ses données propres. Si la position prise à l'égard d'une première demande devait préjuger obligatoirement les décisions à prendre sur des demandes similaires, la technique de la dérogation, essentiellement individuelle par sa nature même, perdrait sa fonction spécifique d'adaptation à des situations particulières d'une règle trop générale pour être équitable et deviendrait un instrument de création d'une règle générale nouvelle venant modifier celle à laquelle on entend déroger. On objectera sans doute que le principe d'égalité ne jouerait de toute façon que dans la limite de situations identiques, comme c'était le cas dans l'affaire W. où se trouvaient confrontés les traitements accordés à trois terrains contigus. Mais où s'arrête l'identité de situations : au coin de la rue, au bout du quartier, à la limite de la ville ? Dans la mesure où le concept d'égalité serait utilisé pour confronter une décision d'octroi ou de refus de dérogation à une autre décision d'octroi ou de refus de dérogation, l'Administration se verrait condamnée à traiter tous les demandeurs de dérogation de la même manière, et l'on cesserait du même coup d'être en présence d'une technique de dérogation. Le concept de dérogation est, par sa nature même, incompatible avec une application rigide du principe d'égalité.

Il serait sans doute exagéré de penser que, par la décision rapportée, le Tribunal Suprême a entendu remettre en cause la nature même de la technique des dérogations ; aussi est-il plus prudent de voir là une décision d'espèce, par laquelle le Haut Tribunal a voulu censurer, sous le couvert de l'application de l'article 17 de la Constitution, une attitude dans laquelle il croyait pouvoir déceler, à tort ou à raison, un détournement de pouvoir.Prosper Weil,Professeur à l'Université de Droit,d'Économie et des Sciences Socialesde Paris.

Décide :

Article 1er :  Il est donné acte au sieur W. du désistement des conclusions de sa requête tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué ;

Article 2 :  L'arrêté n° 74-156 du 17 avril 1974, par lequel le Ministre d'État a accordé une autorisation de construire à la Société Générale Mobilière et Immobilière est annulé ;

Article 3 :  Les dépens exposés par la Société intervenante sont à sa charge. Les autres dépens sont mis à la charge de l'État ;

Article 4 :  Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


Contentieux Administratif