LégiMonaco - Tribunal Suprême -
Retour
-

Tribunal Suprême

Monaco

17 mai 1972

Sieur H.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Fonctionnaires et agents publics
  Sortie du service - Travailleurs privés d'emploi - Allocation d'aide publique - Champ d'application non étendu aux agents dont les conditions d'emploi sont régies par le droit public.
  Travail
  Contrat de travail - Cessation - Travailleurs privés d'emploi - Allocation d'aide publique - Champ d'application limité aux salariés dont les conditions d'emploi sont régies par le droit privé.

Le Tribunal Suprême

Vu la requête présentée le dix-huit juin mil neuf cent soixante et onze, par le sieur G. H., tendant, d'une part, à ce que la décision lui refusant l'octroi de l'allocation d'aide publique, instituée par la loi n° 871 du 17 juillet 1969 , soit annulée au motif que le requérant ayant exercé, en dernier lieu, les fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte pour l'année scolaire 1969-1970, se trouve involontairement sans emploi depuis que ces fonctions sont venues à expiration et qu'il remplit, par ailleurs, les conditions de durée de résidence et de durée de travail exigées par la loi précitée, d'autre part, à ce que l'Administration soit condamnée aux dépens ;

Vu la contre-requête du vingt-trois août mil neuf cent soixante et onze, tendant à ce que la requête soit rejetée, premièrement comme irrecevable faute d'intérêt et d'objet, en tant qu'étant dirigée seulement contre la décision de M. l'Inspecteur du travail du vingt-huit décembre mil neuf cent soixante-dix, qui est devenue caduque du fait qu'un recours gracieux a été rejeté par une décision de M. le Ministre d'État du vingt-trois avril mil neuf cent soixante et onze, devenue définitive : subsidiairement, par les motifs, d'une part, qu'il résulte des dispositions et des travaux préparatoires de la loi du 17 juillet 1969 , que celle-ci ne concerne que les travailleurs salariés du secteur privé, à l'exclusion des agents publics non fonctionnaires de l'État et des autres collectivités publiques ; d'autre part, que le sieur H., ayant cessé d'exercer son emploi à la date d'avènement du terme fixé dans son engagement, ne saurait en tout état de cause, être regardé comme ayant perdu ledit emploi par suite de circonstances indépendantes de sa volonté, la contre-requête tendant, en outre, à la condamnation du requérant à tous les dépens ;

Vu la réplique du vingt et un septembre mil neuf cent soixante et onze, tendant en premier lieu à ce que la contre-requête soit déclarée irrecevable, comme tardive, pour n'avoir été déposée que le vingt-trois août mil neuf cent soixante et onze, c'est-à-dire plus de deux mois après le dépôt de la requête qui remonte au dix-huit juin mil neuf cent soixante et onze ; en deuxième lieu, à ce que la requête soit déclarée recevable même en tant que dirigée seulement contre la décision de M. l'inspecteur du travail qui garde toute sa valeur du fait même que le recours gracieux a été rejeté ; en troisième lieu, à ce que les conclusions de la requête soient déclarées fondées, motif pris de ce que les travaux préparatoires ne doivent pas être pris en considération pour l'interprétation des dispositions législatives qui sont claires et de ce que le requérant qui d'ailleurs bénéficiait d'un engagement sans durée définie, se serait trouvé, même dans le cas inverse, involontairement privé d'emploi au sens de la loi, par l'effet de l'expiration de son engagement ;

Vu la duplique du vingt-deux octobre mil neuf cent soixante et onze, par laquelle le défendeur, d'une part, conteste la tardiveté de la contre-requête déposée au Greffe le vingt-trois août mil neuf cent soixante et onze, c'est-à-dire dans les limites du délai franc de deux mois décompté à partir du vingt et un juin mil neuf cent soixante et onze, date de la remise de la requête au défendeur, le vingt et un août mil neuf cent soixante et onze, étant, au surplus, un samedi, d'autre part, persiste dans ses précédentes conclusions par les mêmes moyens ;

Vu les autres pièces produites et Jointes au dossier ;

Vu l' Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 , notamment ses articles 89 à 92 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 , modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu la loi n° 871 du 17 juillet 1969  ;

Ouï M. Alfred Potier, membre du Tribunal Suprême en son rapport ;

Ouï Maître J. Viale, avocat au Barreau de Nice, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation, en leurs observations ;

Ouï M. le Procureur Général, en ses conclusions ;

Statuant en matière administrative ;

Sans qu'il y ait lieu de statuer sur les fins de non-recevoir ;

Considérant que les dispositions de la loi n° 871 du 17 juillet 1969 , instituent des allocations d'aide publique en faveur des travailleurs privés momentanément et involontairement d'emploi ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions et notamment des articles 4, 5, 8 et 10, qu'elles s'appliquent aux salariés dont les conditions d'emploi sont régies par le droit privé ; qu'aucune des dispositions de cette loi n'étend son champ d'application à ceux des agents des services publics dont les conditions d'emploi sont régies par le droit public ; que ces derniers agents ne peuvent donc bénéficier des allocations d'aide publique instituées par ladite loi ;

Considérant que le sieur H. qui exerçait en dernier lieu les fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte, était à ce titre, placé dans une situation de droit public ; que, dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le bénéfice de l'allocation d'aide publique lui a été refusé ;

NOTE

1. - Le sieur H. avait été engagé en qualité de surveillant général au lycée de Monaco une première fois pour l'année scolaire 1965-1966, puis une seconde fois pour l'année scolaire 1966-1967, sur avis de vacances d'emploi de personnel enseignant et de surveillance dans les établissements scolaires. La candidature de l'intéressé ne fut pas retenue pour l'année 1967-1968, mais M. H. fut engagé pour l'année 1969-1970 en qualité de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte. Sa candidature n'ayant pas été retenue pour l'année scolaire 1970-1971, l'intéressé présenta le 26 novembre 1970 une demande d'allocation d'aide publique pour privation totale d'emploi en application de la loi n° 871 du 17 juillet 1969 .

Cette demande fut rejetée par une décision du 28 décembre 1970 au motif que « les conditions requises pour bénéficier de cette allocation n'ont pas été remplies ».

M. H. saisit alors le Ministre d'État d'un recours gracieux contre cette décision en application de l' article de l'ordonnance souveraine n° 4409 du 21 février 1970 , qui dispose que « la décision de refus d'attribution d'aide publique peut être contestée par un recours gracieux formé auprès du Ministre d'État dans les quinze jours... de la date de réception de la notification de ladite décision ».

Ce recours gracieux fut rejeté par une décision du Ministre d'État datée du 23 avril 1971 « en raison du fait que la loi n° 871 du 17 juillet 1969 instituant des allocations d'aide publique en faveur des travailleurs privés momentanément et involontairement d'emploi ne peut s'appliquer qu'aux salariés du secteur privé et non aux contractuels de l'État » - ce qui était le cas de l'intéressé.

Le sieur H. déféra au Tribunal Suprême la décision initiale du 28 décembre 1970, mais n'attaqua pas pour autant la décision du 23 avril 1971 prise sur recours gracieux.

Aussi, le Gouvernement souleva-t-il, au cours de la procédure écrite, une fin de non-recevoir tirée à la fois de ce que le requérant était sans intérêt à demander l'annulation de la décision initiale de refus et de ce que son recours était dépourvu d'objet : selon le Gouvernement, la décision ministérielle ultérieure était en effet devenue définitive faute d'avoir été elle-même attaquée dans le délai du recours contentieux, tant et si bien que le sort que réserverait le Tribunal Suprême au recours contre la décision initiale du 28 décembre 1970 ne pouvait avoir aucune incidence sur la situation de droit et de fait née de la décision de rejet du 23 avril 1971.

- L'affaire soulevait ainsi une intéressante question de recevabilité, qui mettait en cause le problème, toujours délicat, des rapports entre une décision administrative et la décision prise sur recours gracieux ou hiérarchique.

Dans la mesure où le Tribunal Suprême se serait inspiré de la jurisprudence française, il aurait sans doute été conduit à déclarer la requête irrecevable ainsi que le lui demandait le Gouvernement (V. Cons. d'État 20 oct. 1967 , Schulsinger : Rec. Lebon p. 389. - cf. les observations du Commissaire du Gouvernement Rougenvin-Baville dans ses conclusions sur l'arrêt du 19 novembre 1971, Min. santé publ. c/ Delle Bruguière : Rec. Lebon p. 705). Le Tribunal Suprême a toutefois préféré ne pas se prononcer sur le problème de la recevabilité, et il a rejeté la requête au fond « sans qu'il y ait lieu de statuer sur les fins de non-recevoir ».

A l'instar du Conseil d'État français, la Haute Juridiction monégasque s'est ainsi reconnu le pouvoir de ne pas examiner les questions de recevabilité dès lors que la requête doit être rejetée au fond. Le fondement et les limites de ce pouvoir ont été décrits en termes excellents par le Commissaire du Gouvernement Braibant dans ses conclusions sur l'arrêt du 7 novembre 1969, Syndicat général des importateurs et exportateurs du commerce en gros des vins et spiritueux (Rec. Lebon 75, p. 81-82) :

 « Le principe de l' « économie des moyens » vous a conduit à ne pas examiner les questions de recevabilité lorsque la requête doit, de toute façon, être rejetée au fond ; ce principe s'exprime par l'expression classique « sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre ». Mais c'est là une simple faculté que vous vous êtes reconnue, non une obligation qui vous est imposée. Vous usez de cette faculté pour la plupart des cas d'irrecevabilité, tels que forclusion, défaut d'avocat, d'intérêt ou de motifs, caractère collectif de la requête. Mais dans certaines hypothèses vous estimez, au contraire, que vous avez l'obligation de vous prononcer expressément sur le problème de recevabilité, quel que soit par ailleurs le sort de la requête. C'est le cas, à coup sûr, des questions de compétence ; comme vous n'avez pas le droit d'empiéter sur les pouvoirs d'un autre juge, vous devez toujours affirmer votre compétence si elle est contestée à tort par une partie ; il en va de même lorsque l'Administration soutient que la décision attaquée a le caractère d'un acte de gouvernement, échappant, comme tel à la compétence de toutes les juridictions (Section 13 mars 1964, Vassile, Rec. p. 179). La même solution doit être adoptée, à notre avis, dans le cas où l'Administration soutient que l'acte attaqué ne constitue pas une décision susceptible de recours ; ce n'est plus, certes, à proprement parler, une question de compétence, mais l'on ne peut concevoir que le juge de l'excès de pouvoir se prononce sur la validité d'un tel acte, même pour rejeter la requête. Il semble bien que telle soit votre pratique... »

Il résulte de cette jurisprudence que, si un rejet au fond implique toujours que le juge s'est reconnu compétent pour connaître de la requête et que l'acte attaqué a le caractère d'une décision faisant grief, il n'implique pas pour autant que la requête était recevable à d'autres points de vue (cf. Labetoulle et Cabanes : Act. Jur. D.A. 1972, p. 458 : « l'on sait que l'examen au fond d'une requête finalement rejetée n'implique pas que la requête était recevable »).

3. - Ayant ainsi préféré rejeter au fond la requête, sans doute irrecevable, du sieur H., le Tribunal Suprême a pu apporter une contribution intéressante au droit monégasque du travail.

A cet égard, le problème principal posé par la requête était celui du champ d'application du régime des allocations d'aide publique en faveur des travailleurs privés momentanément et involontairement d'emploi.

Trois solutions étaient théoriquement concevables : l'application de ce régime à tous les travailleurs tant du secteur public que du secteur privé ; son application aux seuls salariés du secteur privé ; son application aux personnels relevant d'un statut de droit privé, c'est-à-dire, d'une part, aux salariés du secteur privé, d'autre part, aux agents de droit privé des collectivités publiques.

La seconde et la troisième solution conduisaient à un résultat identique : s'agissant d'un agent placé incontestablement dans une situation de droit public, en raison de sa participation directe à l'exécution du service public, la loi n° 871 lui était inapplicable dans l'une comme dans l'autre hypothèse.

La décision du Tribunal Suprême consacre la troisième des trois solutions théoriquement possibles : la loi, selon la Haute Juridiction, s'applique « à ceux des agents des services publics dont les conditions d'emploi sont régies par le droit privé ». Le champ d'application de la loi déborde donc le secteur privé ; sont soumis à la loi, outre les salariés des entreprises privées, les agents des services publics régis par le droit privé, sans qu'il y ait d'ailleurs lieu de distinguer à cet égard entre les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux. Pour aboutir à cette solution, le Tribunal a écarté tout recours aux travaux préparatoires, se bornant à s'appuyer sur « l'ensemble des dispositions » de la loi n° 871 , et notamment sur ses articles 4, 5, 8 et 10 dont la teneur lui a sans doute parue inadaptée à des personnes relevant du droit public.

- Par delà ce point particulier du droit du travail, la décision H. revêt une portée plus vaste. De manière implicite elle consacre en effet la transposition en droit monégasque de la distinction française entre agents de droit public et agents de droit privé des collectivités publiques. C'est la première fois sans doute que ce problème a été abordé avec autant de clarté dans la jurisprudence du Tribunal Suprême. Du même coup se trouvent introduites en droit monégasque les difficultés relatives au critère de distinction de ces deux catégories d'agents. Si la décision H. se montre assez discrète sur ce point, elle permet néanmoins de penser que le critère élaboré par la jurisprudence française sera étendu au droit monégasque : la mention des fonctions exercées par le requérant se réfère en effet assez clairement, semble-t-il, au critère de la participation directe de l'agent à l'exécution d'un service public, qui est celui retenu aujourd'hui tant par le Tribunal des Conflits que par le Conseil d'État.Prosper WEIL,Professeur à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences sociales de Paris.

Décide :

Article 1er : La requête est rejetée comme non fondée ;

Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du sieur H. ;

Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


Contentieux Administratif