LégiMonaco - Tribunal Suprême - Sieur L. R./c/ Ministre d'État
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Tribunal Suprême

Monaco

17 juin 2011

Sieur L. R.

c/ Ministre d'État

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Compétence
  Contentieux administratif
  Recours en annulation
  Acte administratif individuel
  Recours pour excès de pouvoir
  Étranger
  Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque
  Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs
  Décision motivée
  Exactitude matérielle des faits invoqués
  Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque
  Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant
  Décision légale (oui)
  Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales
  Inapplicable en matière de décisions de police administrative
  Principe de la présomption d'innocence inopérant en matière de mesures administratives
  Pas d'atteinte au droit à une vie familiale normale, ni à la liberté de circulation, ni à la liberté de travail
  Procédure
  Pouvoir discrétionnaire du Président pour autoriser le dépôt d'une triplique par le requérant
  Demande injustifiée au cas d'espèce
  Procès-verbal de clôture constatant l'échange des mémoires prévus
  Inutilité d'une mesure d'instruction

Le Tribunal Suprême

Siégeant et délibérant en assemblée plénière

Vu la requête de M. L. R. déposée au greffe général du Tribunal Suprême de Monaco le 17 novembre 2010 par Me Géraldine GAZO, avocat-défenseur, tendant à l'annulation de la décision en date du 21 septembre 2010 par laquelle le Ministre d'État a rejeté la demande d'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque n° 10-17 édictée à l'encontre de M. L. R. le 25 mars 2010, ensemble la décision du 25 mars 2010 , pour violation de l'obligation de motiver instituée par l'article 1.1e de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 , erreurs de fait, de droit et manifestes d'appréciation, violation des dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de la Constitution monégasque du 17 septembre 1962 ;

Ce faire :

Attendu que M. L. R., né le 18 juillet 1946 à DenHam aux Pays-Bas, résident à Monaco de nationalité hollandaise, a fait l'objet par décision n° 10-17 du 25 mars 2010 d'une mesure de refoulement du territoire monégasque au motif que sa présence « est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée » ;

Attendu que par demande de Me Géraldine GAZO, avocat-défenseur, M. R. a sollicité le 20 mai 2010 l'abrogation de ladite mesure, demande dont il a été accusé réception par lettre du 1er juin 2010 ;

Attendu que le Ministre d'État, par lettre du 21 septembre 2010, notifiée le 22 septembre, a rejeté cette demande au motif que Monsieur R. : « demeure l'objet de poursuites pénales diligentées à son encontre aussi bien à Monaco qu'en Belgique… que sa présence sur le territoire monégasque (est) toujours de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ».

Attendu que, par requête déposée au Greffe Général du Tribunal Suprême de Monaco le 17 novembre 2010 par Me Géraldine GAZO, M. L. R. demande l'annulation de la décision du Ministre d'État du 21 septembre 2010, ensemble l'annulation de la décision du 25 mars 2010  ;

Qu'elle expose que Monsieur T. M. exerce, depuis 2002, les fonctions de mandataire social au sein du Groupe Plaza appartenant à Monsieur L. R., résident monégasque de nationalité hollandaise, et à sa famille et qu'il est notamment l'administrateur délégué de la société Plaza SAM établie à Monte-Carlo ;

Qu'à la suite d'une plainte déposée le 17 mars 2009 par Madame N.B., représentante de la société B…, dans le cadre d'un contrat passé avec la société Plaza BV Invest Corp, une information a été ouverte par réquisitoire introductif du 3 avril 2009 pour des faits qualifiés d'abus de confiance et d'exercice d'une activité de gestion de portefeuilles sans avoir obtenu l'agrément nécessaire ;

Que la société B… ne s'est cependant pas constituée partie civile, et qu'à la suite d'un accord transactionnel, elle a finalement déclaré renoncer à toutes poursuites ;

En exécution d'une commission rogatoire du 14 avril 2009, différentes mesures de perquisition, de saisie et de blocage de comptes bancaires ont été pratiquées au préjudice de M. L. R. et des sociétés Plaza BV Invest Corp et Plaza SAM ;

Que divers actes de procédure pénale ont été diligentés à l'encontre de Monsieur L. R. tant à Monaco qu'en Belgique et au Luxembourg ;

Qu'il a défendu à la procédure pénale et que c'est dans ce contexte qu'a été prise la décision n° 10-17 du 25 mars 2010 à l'encontre de Monsieur R. une mesure de refoulement du territoire monégasque, au motif que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ».

Que la requête invoque en premier lieu, à l'encontre des décisions attaquées, un défaut ou une insuffisance de motivation, en violation des dispositions de l'article 1.1e de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; qu'elle estime que la motivation est formulée en termes trop généraux et imprécis et qu'elle ne joint pas, à leur appui, le texte d'une condamnation en justice dont l'intéressé a fait l'objet ;

Qu'elle soulève ensuite, ensemble ou prises individuellement, des erreurs de fait et/ou de droit et, au surplus, une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elles ont considéré que la présence de M. R. était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée et qu'elle reproche également à l'administration d'avoir reproduit au détriment de M. R. les motifs soulevés à l'égard de M. M., manquant ainsi à la règle de l'examen particulier des circonstances de l'espèce ;

Que les erreurs de fait sont tirées de l'évolution de la procédure pénale en cours, les erreurs de droit relatives à des qualifications, variables, notamment en fonction des différences, d'un pays à l'autre, desdites qualifications, que l'erreur manifeste d'appréciation commise par le Ministre d'État résulterait des erreurs précédentes en relation avec les nécessités de la tranquillité ou de la sécurité publique ou privée ;

Qu'enfin, la requête fait valoir que les décisions attaquées auraient été prises en violation des dispositions tant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que de la violation de l'article 14-2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966 et l' Ordonnance n° 13.330 du 12 février 1998 qui l'a rendu exécutoire, et que de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, en tant qu'elles protègent la présomption d'innocence, le droit à la vie privée et familiale, le droit de circulation, la liberté de travail et les garanties procédurales à respecter en cas d'expulsion et, outre l'annulation, conclut à ce que les dépens soient mis à la charge de l'État ;

Attendu que, par contre-requête déposée au Greffe Général du Tribunal Suprême de Monaco en date du 24 janvier 2011, par Me Christophe SOSSO, Avocat-défenseur, le Ministre d'État rejette l'ensemble des moyens précités ;

Que la contre-requête rejette en premier lieu le grief tiré de la méconnaissance des exigences de l'article 1.1e de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;

Qu'elle invoque à l'appui de son argumentation les alinéas 1 et 2 de l'article 5 de la même loi qui prévoient les cas de dispense de l'obligation de motiver les mesures de refoulement et fait valoir au surplus que les décisions attaquées ont en fait satisfait à l'indication des motifs de droit et de fait leur servant de base ;

Attendu que la contre-requête rejette ensuite les griefs, séparément et ensemble, d'erreurs de fait, d'erreurs de droit et d'erreurs manifestes d'appréciation ;

Que, notamment, M. R. demeure l'objet de poursuites pénales engagées à son encontre aussi bien à Monaco qu'en Belgique ; que le mandat d'arrêt européen est « opérant » dès lors qu'il a été transmis aux services monégasques par Interpol et qu'à ce titre il constituait, en application de l' article  de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 relative à l'extradition, une demande d'arrestation provisoire en vue d'une extradition ;

Que la mesure de refoulement des étrangers constitue une mesure de police administrative individuelle et distincte des procédures judiciaires en cours ;

Que les poursuites pénales visant notamment le blanchiment du produit d'une infraction et le recel d'abus de confiance constituent le trouble à l'ordre public invoqué ;

Qu'enfin, elle rejette le grief invoqué par le requérant tiré de la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sur la base notamment des dispositions du paragraphe 2 de l' article  du Protocole n° 7 de ladite Convention et conclut au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens ;

Attendu que le 23 février 2011, Me Géraldine GAZO, Avocat-défenseur, dépose, au Greffe Général et pour M. L. R., un mémoire en réplique et en demande d'injonction de production de pièces ;

Que la réplique conteste d'abord l'argumentation du Ministre d'État relative à l'exception de dispense de motivation en ce que le Ministre d'État y aurait implicitement mais clairement renoncé dès lors qu'il a commencé à motiver – même de manière insuffisante ou inexistante – ses décisions ;

Qu'en outre, elle conteste également l'exactitude et la légalité des motifs de fait et de droit servant de base aux décisions déférées et à cette fin, présente une demande de communication de pièces, au besoin sous injonction du Tribunal Suprême sur le fondement des dispositions de l' article  de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 , assortie en tant que de besoin d'un sursis à statuer ;

Que la réplique reprend ensuite ses moyens relatifs aux erreurs de droit, de fait et manifeste d'appréciation ;

Que la réplique réitère enfin ses observations relatives aux moyens tirés de la violation des droits et libertés garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et ses protocoles additionnels, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966 et l' Ordonnance n° 13.330 du 12 février 1998 qui l'a rendu exécutoire, ensemble la Constitution monégasque ;

Attendu encore que la réplique conclut donc à l'annulation des décisions attaquées avec conséquences de droit, à défaut enjoindre au Ministre d'État la production des pièces, prononcer le sursis à statuer, accorder un nouveau délai de réplique et tirer les conséquences de droit d'un éventuel refus de produire ;

Que Me Géraldine GAZO, Avocat-défenseur, produit au Greffe Général le 2 mars 2011 un ensemble de productions, notamment de pièces de procédures judiciaires ;

Attendu que le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, par son avocat Me Christophe SOSSO, produit en date du 28 mars 2011 une duplique ;

Qu'elle réfute en premier lieu l'impossibilité pour l'autorité administrative d'invoquer le droit à l'absence de motivation après indication d'une motivation, même sommaire, et également l'insuffisance ou l'inadéquation de la motivation en rapport avec les décisions prises ;

Qu'au fond, la duplique persiste à soutenir la matérialité des faits invoqués même en l'absence de condamnation pénale, la question relative à la qualification juridique des faits étant sans rapport avec leur existence matérielle et que, nonobstant certaines cessations de procédures conservatoires, la présence de M. L. R. sur le territoire monégasque constitue le trouble à l'ordre public justificatif de la mesure de refoulement ;

Qu'enfin, la duplique relève l'inapplicabilité des principes tirés de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à la mesure de refoulement, qui demeure une mesure administrative même fondée sur des faits pénalement répréhensibles et conclut au rejet et à la condamnation du requérant aux dépens ;

Attendu qu'en date du 5 avril 2011, Me Géraldine GAZO, Avocat-défenseur, aux intérêts de M. L. R., a adressé à M. le Président du Tribunal Suprême une demande visant à obtenir un délai supplémentaire pour pouvoir répondre sur le fondement des dispositions de l' article  alinéa 2 de l'Ordonnance n° 2.984 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême du 16 avril 1963, et au motif que postérieurement au dépôt de la réplique, « le conseil de l'État de Monaco a adressé par courrier officiel les jurisprudences sollicitées… » ;

Attendu que par ordonnance du 15 avril 2011 , le Président du Tribunal Suprême dit n'y avoir lieu à accorder un ultime délai ;

Attendu que, par lettre du 5 mai 2011, postérieurement au procès-verbal de clôture du 3 mai, Me GAZO entend contester l'ordonnance et déposer une triplique ;

Sur ce :

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu la Constitution, notamment ses articles 9, 22, 25, 27, 32 et 90 B.1 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et notamment ses articles 1.1 et 5 alinéas 1 et 2 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, et notamment son article 22 ;

Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et ses protocoles additionnels, (et notamment les articles 6 paragraphes 2, 8, article  paragraphe 2 du protocole n° 7 et article  du protocole n° 4 ) ;

Vu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966 et l' Ordonnance n° 13.330 du 12 février 1998 qui l'a rendu exécutoire ;

Vu l' Ordonnance du 8 décembre 2010 par laquelle Monsieur le Président du Tribunal Suprême a désigné, en qualité de rapporteur de l'affaire, Monsieur Didier LINOTTE, Membre Titulaire ;

Vu l' Ordonnance du 15 avril 2011 par laquelle le Président du Tribunal Suprême dit n'y avoir lieu d'accorder un ultime délai aux fins de dépôt d'une triplique ;

Vu l' Ordonnance du 6 mai 2011 par laquelle Monsieur le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 10 juin 2011 ;

Ouï Monsieur Didier LINOTTE, Membre Titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport, à l'audience du 10 juin 2011 ;

Ouï Maître Jean-Marie DEFRENOIS, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France, pour M. L. R. ;

Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France, pour l'État de MONACO ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.

Après en avoir délibéré,

Sur la procédure :

Considérant que la possibilité d'une triplique, prévue à l' article , alinéa 2 de l'ordonnance n° 2.984 modifiée du 16 avril 1963, relève du pouvoir discrétionnaire du Président du Tribunal Suprême ; que, surabondamment, la demande présentée était motivée dans un premier temps par le désir de disposer des récentes décisions du Tribunal Suprême, et dans un second temps, une fois celles-ci fournies par le Ministre d'État, de pouvoir les exploiter, alors qu'il est constant que lesdites décisions, outre leur publication par extraits au Journal de Monaco, sont intégralement accessibles en ligne sur le site www.legimonaco.mc et dans tous les cas communiquées en copie sans délai par le Greffe Général à tout avocat qui en fait la demande ;

Considérant par ailleurs qu'il n'existe pas d'ordonnance de clôture d'instruction devant le Tribunal Suprême mais un simple procès-verbal de clôture de procédure constatant que les mémoires limitativement prévus à l' article  de l'ordonnance n° 2.984 modifiée précitée ont effectivement été échangés entre les parties ; que, dès lors, une demande de rabat de clôture est sans objet ;

Considérant, enfin, que des débats contradictoires à l'audience du 10 juin 2011 n'est ressorti aucun élément nouveau de nature à justifier un complément d'instruction ; qu'il y a lieu par suite de statuer au fond ;

Sur la légalité externe :

Considérant que la requête fait valoir d'une part que les décisions attaquées ne satisfont pas à l'obligation de motiver exigée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et, d'autre part, que le Ministre d'État ne peut exciper de l'exception prévue aux alinéas 1 et 2 de l'article 5 de la même loi dès lors qu'il a commencé d'indiquer – fût-ce partiellement – les motifs de ses décisions ;

Considérant, d'une part, que tant la décision du 25 mars 2010 prononçant le refoulement du territoire monégasque de M. R. que la décision de rejet du recours gracieux en date du 21 septembre 2010 visent un ensemble de faits précis et concordants, révélés par diverses procédures, tels que faux en écritures, usage de faux, blanchissement de fonds, participation à une organisation criminelle en Belgique, exercice à Monaco d'une activité de gestion de portefeuille sans autorisation et recel d'abus de confiance ;

Considérant, d'autre part, que ni la loi n° 1.312 précitée ni aucun principe général du droit n'interdit au Ministre d'État d'invoquer l'exception prévue aux alinéas 1 et 2 précités de l' article  de la loi n° 1.312 après avoir communiqué tout ou partie des motifs de sa décision ;

Que dès lors, il y a lieu de considérer que les décisions déférées satisfont à l'obligation de motiver ;

Sur la légalité interne :

Considérant, en premier lieu, que la requête invoque un ensemble d'erreurs sur les faits invoqués à l'appui des décisions critiquées, erreurs qui auraient été démontrées par l'évolution de ceux de ces faits qui ont été pris en compte dans diverses procédures, entre la décision du 25 mars 2010 et la décision du 21 septembre 2010  ;

Considérant que si l'évolution des procédures judiciaires en cours a pu conduire à modifier, soit le champ des faits pris en compte dans la décision initiale, soit leur qualification pénale ou non, les poursuites engagée contre M. L. R. n'en ont pas pour autant été abandonnées ; qu'ainsi les décisions attaquées ne reposent pas sur des faits matériellement inexacts ;

Considérant, en deuxième lieu, que la requête invoque des erreurs de droit qui résulteraient notamment de la prise en compte de faits ne présentant pas un caractère pénal pour certains droits étrangers ou encore du caractère inopérant à Monaco de certains actes internationaux de procédures ;

Considérant que, dans les décisions qu'il est amené à prendre pour préserver l'ordre public, le Ministre d'État n'est pas lié par les qualifications pénales issues de droits étrangers ; qu'au surplus, en l'espèce, les décisions attaquées ne se fondent pas sur des qualifications pénales mais sur des faits révélés à l'occasion de procédures dont le Ministre d'État a eu connaissance ;

Considérant, en troisième lieu, que la requête invoque un ensemble d'erreurs manifestes dans l'appréciation du trouble causé, à Monaco, à « la tranquillité ou la sécurité publique ou privée » ;

Considérant qu'il n'apparaît pas, dans les circonstances de l'espèce, que, même en prenant en compte des faits présentant, pour certains d'entre eux, un caractère commercial ou ayant trait à des litiges éteints par voie transactionnelle, le Ministre d'État ait commis une erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque ;

Considérant en quatrième lieu, s'agissant de l'examen particulier des circonstances de l'espèce propre à la situation de Monsieur R., comparée à celle de M. T. M. ; que, d'une part, la situation de résident privilégié n'a pas d'incidence sur la procédure de refoulement résultant notamment des dispositions de l' Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 et que, au vu du dossier communiqué, les faits propres à M. R. ont été pris en compte par l'administration ; que dès lors, il n'y a pas lieu d'estimer que, pour prendre les décisions incriminées, le Ministre d'État de Monaco a manqué à la règle de l'examen particulier ;

Considérant en cinquième lieu, que l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne concerne pas les décisions de police administrative qu'aux termes du § 1 de l' article  du protocole n° 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « un étranger résidant régulièrement sur le territoire d'un État ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi et doit pouvoir : a) faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion, b) faire examiner son cas et c) se faire représenter à ces fins devant l'autorité compétente ou une ou plusieurs personnes désignées par cette autorité » ; que toutefois le § 2 du même article 1er ajoute : « un étranger peut être expulsé avant l'exercice des droits énumérés au paragraphe 1.a, b et c de cet article lorsque cette expulsion est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale » ;

Considérant que M. R. a été refoulé de la Principauté dans l'intérêt de l'ordre public ; que, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, ce refoulement n'est entaché ni d'inexactitude matérielle des faits le justifiant, ni d'erreur manifeste d'appréciation ; que, par suite, M. R. n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait dû bénéficier, avant l'intervention des décisions attaquées, des garanties prévues au § 1 de l'article 1er précité ;

Considérant en sixième lieu que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives ; que, dès lors, les moyens tirés de la violation de l'article 6-2 de la Convention européenne précitée comme de l'article 14-2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques sont inopérants ;

Considérant en septième lieu qu'aux termes de l'article 8 de la Convention européenne précitée : « 1 – Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2 – Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou la protection des droits et libertés d'autrui » ;

Considérant que les décisions attaquées sont justifiées par les nécessités de la défense de l'ordre public ; qu'en outre il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant serait dans l'impossibilité d'emmener sa famille avec lui ; que, par suite, il n'est pas fondé à se prévaloir d'une atteinte disproportionnée au droit à une vie familiale normale ».

Considérant en huitième lieu que le principe de la liberté de circulation, consacré notamment par l' article  du protocole n° 4 à la Convention européenne précitée, ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers justifiées, comme en l'espèce, par les nécessités de la défense de l'ordre public ;

Considérant en neuvième lieu que, par elles-mêmes, les décisions attaquées ne portent pas atteinte à la liberté du travail ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution est inopérant

DÉCIDE :

Article 1er : La demande de M. L. R. relative à la procédure est rejetée.

Article 2 : La requête de M. L. R. est rejetée.

Article 3 : M. L. R. est condamné aux dépens.

Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État.


Contentieux Administratif