LégiMonaco - Tribunal Suprême -
Retour
-

Tribunal Suprême

Monaco

17 mai 1972

Société Civile Immobilière du Helder et autres.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Urbanisme et construction
  Permis de construire - Demande d'accord préalable - Silence gardé par l'Administration pendant quatre mois - Acceptation tacite (non) - Validité d'une décision de sursis à statuer - Motivation de la décision - Contrôle par le juge de l'excès de pouvoir - Détournement de pouvoir non établi.

Le Tribunal Suprême

Vu la requête présentée par les dames D. M.-M., J. I.-M., et la S.C.I. du Helder, le douze novembre mil neuf cent soixante et onze, tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du quinze septembre mil neuf cent soixante et onze, par laquelle Monsieur le Ministre d'État a sursis à statuer sur la demande d'accord préalable présentée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, par les requérantes, en vue de la construction d'un Immeuble à usage d'habitation, aux lieu et place de l'Hôtel-du-Helder, d'autre part, à la condamnation de Monsieur le Ministre d'État à leur verser la somme de cent cinquante mille francs, à titre de dommages et intérêts, pour le préjudice par elles subi ;

Motifs pris de ce que :

- la décision a été prise en violation de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, dès lors que leur demande n'ayant pas été rejetée dans les quatre mois de l'accusé de réception délivré le vingt-trois août mil neuf cent soixante et onze, elles bénéficiaient d'un accord tacite rendant Irrecevable la décision de sursis à statuer ;

- à titre subsidiaire, les motifs du sursis à statuer n'entrent pas dans le cadre juridique de l'article 8, alinéa 11 de l'Ordonnance Souveraine qui exige qu'il s'agisse de projets nécessitant une étude particulièrement délicate à exécuter dans des quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme ; les motifs retenus, en l'espèce, et qui sont tirés de l'aménagement du carrefour de la Madone, de passages souterrains, sont étrangers à ces deux conditions, dès lors que l'Administration a disposé d'un délai de quinze mois pour mettre au point un projet de passage souterrain qui ne pouvait être que facilité par la construction de l'immeuble ;

Vu la contre-requête de Monsieur le Ministre d'État en date du treize janvier mil neuf cent soixante-douze, tendant au rejet de la requête, motifs pris de ce que :

- l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine ne donne pas naissance à une décision favorable tacite qui ne peut être obtenue, dans certaines conditions, qu'en application de l'article 9 à l'expiration d'un délai supplémentaire d'un mois ;

- l'article 8 alinéa 11 de l'Ordonnance Souveraine permet de surseoir à statuer lorsqu'un projet de construction risque d'entraver les projets d'aménagement en cours d'études. Aucun délai n'est prévu pour ces études, mais les intéressés sont protégés par la durée maximale de sursis qui est de deux ans. En l'espèce, le projet risque de compromettre l'aménagement du carrefour de la Madone. Au surplus, les requérantes ont retardé de près d'un an l'instruction de leur demande en ne complétant leur dossier que le vingt-deux avril mil neuf cent soixante et onze, ce qui n'a donné à l'administration qu'un délai d'études de cinq mois et non de quinze mois. Il s'agit non seulement d'apprécier la compatibilité de l'implantation de l'immeuble projeté avec les ouvrages souterrains à réaliser, mais d'examiner les modifications que cet immeuble pourrait apporter à ces ouvrages ;

Vu le mémoire en réplique présenté le dix février mil neuf cent soixante-douze, par les requérantes, qui persistent dans les conclusions de leur requête, par les mêmes motifs et, en outre, motifs pris de ce que :

- un accord préalable leur était acquis quatre mois après la délivrance par l'administration, le vingt-trois avril mil neuf cent soixante et onze, du récépissé de leur demande, dans le silence de l'administration. D'autre part, contrairement à l'article 8, l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine ne concerne que les autorisations de construire et non les accords préalables ; l'alinéa 1 du § 1er de l'article 9 ne renvoie à l'article 8 qu'en ce qui concerne le délai de quatre mois imparti à l'administration pour statuer ;

- l'administration n'a jamais invoqué que le projet présente « une Importance ou des difficultés exigeant de la part de l'administration une étude particulièrement délicate » ; en outre, le projet d'aménagement du carrefour de la Madone n'entraîne pas des études d'urbanisme au sens de l'article 8, alinéa 11, car il ne s'agit que d'un travail de voirie ; au surplus, cet aménagement est indépendant des constructions voisines existantes ou à construire et les études techniques de l'administration n'ont pas abouti ; l'administration, enfin, a bien disposé d'un délai de quinze mois, car les pièces demandées pour compléter le dossier ne pouvaient avoir d'incidence sur l'aménagement ;

Vu le mémoire en duplique présenté, le treize mars mil neuf cent soixante-douze, par Monsieur le Ministre d'État qui persiste dans ses conclusions précédentes pour les mêmes motifs, et, en outre, par les motifs que :

- le silence de l'administration, quatre mois après la délivrance, le vingt-trois avril mil neuf cent soixante et onze, du récépissé de la demande, ne signifie, en aucune manière, que l'Administration a acquiescé à un accord préalable tacite. Les requérantes ont, d'ailleurs, le vingt-cinq août mil neuf cent soixante et onze, demandé le bénéfice de l'article 9, 3e alinéa de l'Ordonnance Souveraine qui ouvre un nouveau délai d'un mois, signifiant, ainsi, qu'elles ne considéraient pas l'accord préalable comme acquis le vingt-trois août précédent, et c'est le quinze septembre, c'est-à-dire avant l'expiration de ce délai d'un mois, que le sursis à statuer est intervenu ;

- les autorisations tacites ne sont pas prévues par l'article 8, alinéa 1er, mais relèvent exclusivement de l'article 9 § 1er. Or, celui-ci, se référant à l'article 8, concerne les accords préalables et les autorisations de construire qui ont, les uns et les autres, un caractère définitif. Au surplus, le sursis à statuer ne peut, suivant l'article 8, alinéa 11, intervenir que dans le délai d'un mois prévu par l'article 9, aussi bien pour les accords préalables que pour les autorisations de construire ; la décision attaquée étant intervenue dans ce délai, le moyen pris de ce que le Ministre d'État était irrecevable à surseoir à statuer sur la demande d'accord préalable, passé le délai de quatre mois de l'article 8, est dépourvu de fondement ;

- l'aménagement du carrefour de la Madone implique des études d'urbanisme approfondies et la reconstruction d'un immeuble aux abords de ce carrefour est susceptible d'en modifier l'aménagement ; le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a exposé, dans une communication du deux mars mil neuf cent soixante-douze, l'incidence de la construction de l'immeuble sur l'aménagement du carrefour ;

Vu l'Ordonnance en date du huit avril mil neuf cent soixante-douze, rendue par Monsieur le Président du Tribunal Suprême, déclarant irrecevable comme tardif le mémoire déposé le vingt-neuf mars mil neuf cent soixante-douze, par les requérantes ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et notamment ses articles 17 et 90 ;

Vu l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'ordonnance-loi n° 574 du 3 novembre 1959, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961 ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, modifiée notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ;

Ouï M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême en son rapport ;

Ouï Maître Montel, avocat au Barreau de Nice, et Maître George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation, en leurs plaidoiries ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision attaquée :

Sur le moyen tiré de ce que l'accord préalable sollicité serait tacitement intervenu :

Considérant qu'aux termes de l'article 8, alinéa 1er de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 : « l'Administration dispose d'un délai de quatre mois, à compter de la délivrance du récépissé visé à l'article 2 ci-dessus, pour faire part de sa décision au pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire » ; qu'aucune disposition de ladite Ordonnance Souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai ; que les requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que leur demande d'accord préalable aurait été tacitement acceptée, le vingt-quatre août mil neuf cent soixante et onze, par le seul effet de l'expiration du délai de quatre mois, ouvert, par la délivrance, le vingt-trois avril précédent, du récépissé prévu par l'article 8 précité ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède, qu'aucune décision faisant droit à la demande d'accord préalable, ne s'opposait à ce qu'intervienne la décision de sursis à statuer attaquée ;

Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait contraire aux dispositions de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 :

Considérant qu'à l'appui de ce moyen, les requérantes font valoir que l'article 9 n'autoriserait l'Administration à surseoir à statuer que sur une demande d'autorisation de construire et non sur une demande d'accord préalable ;

Considérant que les requérantes invoquent, à l'appui de leur moyen, l'ensemble des dispositions de l'article 9 et notamment celle de l'alinéa 2 du § 1er dudit article, aux termes duquel « Le Ministre d'État peut, dans le délai d'un mois, à compter de la réception de la lettre du pétitionnaire, tendant à bénéficier, après l'expiration du délai de quatre mois ouvert par l'article 8, de l'autorisation tacite prévue au 3e alinéa dudit article 9, soit accorder l'autorisation, soit la refuser, soit décider de surseoir à statuer » ;

Considérant que si la décision attaquée, intervenue dans le délai d'un mois prévu ci-dessus, se réfère explicitement à l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, qui emploie le seul terme d'« autorisation », le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration, de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenue dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du § 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel ; que c'est, par suite, au regard de cette disposition qu'il convient d'apprécier la légalité de la décision attaquée prononçant un tel sursis et non en se fondant sur le seul article 9 ;

Considérant, en effet, qu'aux termes de l'article 8, alinéa 11 « pour les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration, une étude particulièrement délicate, ainsi que pour ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme, le Gouvernement peut décider, après avis du Comité consultatif pour la construction, qu'il sera sursis à statuer ; cette décision, qui est notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception, doit intervenir avant l'expiration du délai d'un mois, prévu au 3e alinéa de l'article 9 ci-dessous » ;

Considérant qu'il résulte clairement de cette disposition, rapprochée des autres dispositions du même article, et notamment de son alinéa 1er ci-dessus rappelé, qu'elle est applicable aussi bien aux demandes d'accord préalable qu'à celles d'autorisation de construire ; que la décision attaquée a, par suite, sans que l'Administration ait excédé ses pouvoirs, et nonobstant la référence qu'elle fait à l'article 9, trouvé sa véritable base légale dans l'article 8 précité ; que les requérantes ne sauraient, en conséquence, soutenir, par le moyen qu'elles invoquent, que ladite décision serait entachée d'illégalité ;

Sur le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer serait mal fondée :

Considérant que la demande d'accord préalable, déposée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, par les requérantes, a pour objet la construction d'un immeuble à usage d'habitation, aux lieu et place de l'Hôtel du Helder ;

Considérant qu'en application de l'article 8, alinéa 11 précité, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, seuls peuvent faire l'objet d'une décision de sursis à statuer, d'une part « les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate », et, d'autre part « ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme » ;

Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, appelé à se prononcer sur la légalité interne de la décision attaquée, de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision ;

Considérant, d'une part, que contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les motifs, tels qu'ils ont été énoncés par l'Administration, se fondent tant sur l'importance et la difficulté du projet qui exige, de ce fait, une étude particulièrement délicate que sur la nécessité de procéder, pour des raisons d'urbanisme, à l'aménagement d'un carrefour ; qu'ainsi, l'Administration a entendu faire application de l'une et de l'autre des deux conditions posées par l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine, à l'intervention d'une décision de sursis à statuer ;

Considérant, d'autre part, qu'il résulte à l'évidence de l'instruction, que le carrefour dont s'agit, présente, en fait, des caractéristiques telles que des études spéciales sont nécessaires en vue de son aménagement ; qu'il doit, en effet, être tenu compte de la très importante circulation de véhicules et de piétons qui y est constatée, impliquant, du point de vue de la sécurité et du bon ordre, que soient prévues, aussi bien en surface qu'en sous-sol, des dispositions assurant, dans les meilleures conditions possibles, cette circulation ; qu'un tel aménagement est nécessairement subordonné à une utilisation rationnelle du terrain sur lequel des constructions ne peuvent être édifiées que dans des conditions compatibles avec les exigences de l'intérêt public, dont l'Administration a la responsabilité ; qu'il n'est, par suite, pas contestable, que la construction d'un immeuble, en bordure de ce carrefour, aux lieu et place de l'Hôtel du Helder, a une incidence directe, notamment par l'importance et les conditions de son implantation, sur le plan d'aménagement dudit carrefour ;

Considérant que si les requérantes font valoir que la demande d'accord préalable ayant été déposée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, et la décision de sursis à statuer étant intervenue quinze mois après, l'Administration aurait été en mesure de se prononcer définitivement dans le délai de quatre mois imparti par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, cette circonstance ne saurait être retenue, dès lors qu'il appartient à l'Administration d'apprécier les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites, et au surplus, en raison du retard apporté par les requérantes à compléter leur dossier par les documents, en la circonstance essentiels, permettant d'apprécier l'occupation au sol, la masse des constructions et leur rapport avec l'environnement ;

Considérant enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est assorti d'aucune précision ni commencement de preuve ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Administration aurait excédé ses pouvoirs en décidant de surseoir, pour les motifs invoqués par elle, à l'exécution d'un projet dont l'étude se révèle particulièrement délicate ;

Sur les conclusions à fin d'indemnité :

Considérant que, par voie de conséquence, lesdites conclusions doivent être rejetées ;

NOTE :

S'il concerne essentiellement le droit de la construction, l'arrêt du 17 mai 1972, S.C.I. du Helder et autres apporte également une importante contribution - qui constitue en même temps une innovation - aux règles de la procédure à suivre devant le Tribunal Suprême. En raison de son intérêt pratique, ce dernier point mérite une attention particulière.

I. - L'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême organise avec soin le déroulement de la procédure écrite et orale devant la Haute Juridiction. Elle impose notamment aux parties des délais assez brefs pour présenter leurs mémoires, de manière à éviter une prolongation exagérée de l'instruction écrite. Des précautions sont par ailleurs prises pour éviter la présentation de moyens nouveaux à un stade tardif de la procédure, ce qui risquerait soit de prolonger l'instruction de l'affaire soit de compromettre les garanties accordées à l'autre partie.

Il n'est pas inutile de rappeler les principes posés à cet égard par l'ordonnance précitée.

a) Le défendeur (c'est-à-dire, en pratique, le Gouvernement) doit déposer sa contre-requête dans les deux mois qui suivent la remise qui lui a été faite de la requête par le Greffier en chef. Chacune des parties dispose alors d'un nouveau délai d'un mois pour déposer une réplique et une duplique (art. 17). Dans certains cas exceptionnels, ces délais peuvent toutefois être réduits de moitié par le président du Tribunal Suprême (art. 26).

b) Aucun moyen nouveau ne peut plus être présenté postérieurement à la réplique en ce qui concerne le requérant, postérieurement à la duplique en ce qui concerne le défendeur (art. 19).

c) Sur requête de l'une des parties déposée dans les trois jours du dépôt de la duplique, le président peut, préalablement à la désignation du rapporteur, accorder un ultime délai pour répondre à un moyen nouveau ou en raison de la complexité de l'affaire (art. 22).

La règle est donc que l'instruction est en principe close avec le dépôt de la duplique ; jusque-là, chacune des parties aura disposé d'un délai identique pour faire valoir son point de vue ; à partir de là, aucune d'entre elles ne peut plus modifier la physionomie du procès. Ces dispositions, rigoureuses certes, mais qui sauvegardent l'égalité des parties devant le juge tout en assurant la célérité de la procédure, sont souvent mal comprises des requérants, lesquels tentent assez fréquemment de les tourner. Aussi n'y a-t-il pas lieu de s'étonner que le Tribunal Suprême soit conduit de temps à autre à en rappeler l'importance et à en déterminer la portée.

Ainsi a-t-il précisé, dans son arrêt du 3 février 1971, Bergeret, qu'il ne pouvait prendre en considération des conclusions présentées par le requérant pour la première fois dans sa réplique et ce alors même que, par extraordinaire, le délai du recours contentieux ne serait pas expiré encore au moment de ce dépôt. Le Tribunal a fait appel sur ce point à la notion des droits de la défense, estimant que la présentation faite par le requérant de conclusions nouvelles au stade de la réplique « priverait le défendeur d'articuler sa défense dans une procédure comportant deux pièces écrites » : le défendeur n'aurait en effet plus, dans ce cas, qu'un délai d'un mois pour répondre - celui pour déposer sa duplique - et non les deux délais, l'un de deux mois (contre-requête) et l'autre d'un mois (duplique), prévus par l'article 17.

L'affaire S.C.I. du Helder a permis au Tribunal de censurer une autre pratique regrettable des requérants.

Méconnaissant délibérément les prescriptions de l'ordonnance souveraine de 1963, ceux-ci n'hésitent pas parfois à déposer un nouveau mémoire pour répondre à la duplique du Gouvernement, prolongeant ainsi indûment la procédure écrite. Le Gouvernement se trouve alors placé dans une situation délicate. S'il répond à son tour par un nouveau mémoire, il s'associe à la violation de l'ordonnance commise par le requérant. Si au contraire, conscient de ce que la duplique est le dernier acte de la procédure écrite qui lui soit autorisé, il s'abstient de répondre, il admet implicitement l'inégalité des parties devant le juge et la méconnaissance à son détriment des droits de la défense. C'est pourquoi le Gouvernement choisit en pratique de demander au Tribunal d'écarter des débats le mémoire additionnel présenté par le requérant, ce qui lui permet de ne pas répondre au mémoire irrégulièrement déposé sans pour autant se placer dans une situation d'infériorité par rapport à l'autre partie.

Par des arrêts des 4 mai 1964, Dechamps et autres, et 6 mai 1964, Jama et autres, le Tribunal s'était rangé à ce point de vue. Après avoir rappelé qu'en l'espèce aucune demande n'avait été présentée par les parties, dans les trois jours suivant le dépôt de la duplique, en vue de bénéficier de la faculté ouverte par l'article 22 de disposer avant la désignation du rapporteur d'un ultime délai pour répondre à un moyen nouveau ou en raison de la complexité de l'affaire, le Tribunal avait déclaré « irrecevables » et, en conséquence, « écarté des débats » les mémoires présentés par le requérant en vue de répondre à la duplique gouvernementale.

Apparemment la question était tranchée. En fait, toutefois, il n'était remédié que très imparfaitement à l'inégalité des parties et à la méconnaissance des droits de la défense. A quoi servait-il en effet d'« écarter des débats » le mémoire additionnel du requérant dès lors que ce mémoire était connu du rapporteur et pouvait donc avoir infléchi son point de vue, puisque aussi bien la décision du Tribunal d'écarter le mémoire était prise en même temps que le litige était tranché au fond ? Dans l'affaire Dechamps, par exemple, la décision écartant le mémoire des débats a été rendu le 4 mai 1964 et l'arrêt sur le fond le lendemain ; dans l'affaire Jama, c'est le même jour que sont intervenus les arrêts écartant les mémoires additionnels des débats et statuant au fond.

C'est pourquoi le Gouvernement a jugé utile, dans l'affaire S.C.I. du Helder, de demander à la Haute Juridiction d'écarter au cours même de l'instruction écrite le mémoire irrégulièrement produit, de manière que ce mémoire ne figure même pas au dossier et que le rapporteur n'en ait pas connaissance. Le Tribunal fit droit à cette demande, sous la forme d'une ordonnance de son président en date du 8 avril 1972. En l'espèce, la duplique du Gouvernement avait été déposée le 13 mars 1972 et les requérants n'avaient pas sollicité dans les trois jours l'octroi d'un délai supplémentaire en application de l'article 22 : un nouveau mémoire déposé le 24 mars fut donc déclaré « irrecevable comme tardif et, par suite, rejeté », l'ordonnance ajoutant cette précision importante : « Il n'y a pas lieu de communiquer cette pièce à M. le Conseiller Rapporteur ». L'arrêt sur le fond ne devait être rendu que plus d'un mois après, le 17 mai (1).

La solution ainsi retenue paraît pleinement satisfaisante. Les requérants et leurs avocats ne peuvent plus ignorer désormais que, sous réserve de l'application de l'article 22, tout mémoire présenté par eux postérieurement à la duplique du défendeur sera écarté par ordonnance du président avant la venue de l'affaire au fond et ne sera pas communiqué au rapporteur. Ils veilleront désormais à ne pas déposer irrégulièrement des mémoires que personne ne lira jamais et qui ne leur serviront rigoureusement à rien. La jurisprudence est sur ce point d'une précision qui n'autorise plus, du moins peut-on l'espérer, la moindre échappatoire.

II. - Sur le fond, la décision S.C.I. du Helder apporte des précisions sur trois points intéressant le droit de l'urbanisme et de la construction.

- L'arrêt décide, en premier lieu, que le silence gardé par l'Administration pendant le délai de quatre mois qui lui est imparti par l'article 8 de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 pour faire part au pétitionnaire de sa décision, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire, n'équivaut pas à une acceptation tacite. L'Administration peut dès lors, même postérieurement à l'expiration de ce délai, opposer au pétitionnaire une décision de sursis à statuer dans les conditions et délais prévus à l'article 9.

Pour justifier cette solution, le Tribunal Suprême aurait pu se fonder sur le texte même de l'ordonnance n° 3647 et sur l'économie du système institué par elle en matière de demande d'autorisation préalable ou d'autorisation de construire. L'article 9 de l'ordonnance prévoit en effet expressément comment se trouve réglée la situation naissant du silence gardé par l'Administration pendant le délai de quatre mois que lui impartit l'article 8 pour statuer : passé ce délai, le pétitionnaire peut informer par pli recommandé le Ministre d'État de son intention de bénéficier d'une autorisation tacite ; le Ministre dispose alors d'un délai d'un mois pour accorder l'autorisation, la refuser ou surseoir à statuer, et ce n'est que si le Ministre ne lui fait pas connaître sa décision dans ce délai d'un mois que « le pétitionnaire est réputé détenir une autorisation en bonne et due forme ». Comme l'écrivait très justement le Gouvernement dans sa contre-requête, « l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 8 ne vaut pas autorisation tacite, mais permet seulement au pétitionnaire de provoquer, à l'issue dudit délai, l'intervention d'une telle décision, celle-ci ne prenant effet qu'à l'expiration du nouveau délai d'un mois suivant l'envoi de la lettre recommandée de l'intéressé, délai au cours duquel l'Administration est habilitée soit à accorder l'autorisation, soit à la refuser, soit à décider de surseoir à statuer ». L'ordonnance n° 3647 ayant elle-même prévu les effets du silence de quatre mois, le débat s'en trouvait par là-même tranché.

Ce n'est pourtant pas à cet argument de texte qu'a recouru le Tribunal Suprême. L'arrêt se borne en effet à relever « qu'aucune disposition de l'ordonnance souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai ». Par là-même la Haute Juridiction a adopté le principe consacré par la jurisprudence française selon lequel, comme l'écrit le président Odent, « un texte exprès est nécessaire pour que le silence vaille acceptation... et les textes prévoyant les admissions ou approbations implicites sont toujours interprétés restrictivement » (Odent, Contentieux administratif, 1970-1971, p. 759, avec

la jurisprudence citée). Comme en droit français, l'autorisation tacite demeure ainsi à Monaco une hypothèse exceptionnelle : l'article 9 prévoit une possibilité précise d'autorisation tacite ; en l'absence de disposition expresse en ce sens, le juge ne pouvait admettre que l'article 8 en comportât une autre.

- L'arrêt décide, en second lieu, que la faculté ouverte au Ministre d'État par l'alinéa 2 du paragraphe I de l'article 9 « soit (d') accorder l'autorisation, soit (de) la refuser, soit (de) décider de surseoir à statuer » dans le mois qui suit la lettre recommandée du pétitionnaire qui n'a reçu notification d'aucune décision dans les quatre mois suivant sa demande s'applique, non seulement aux demandes d'autorisation de construire proprement dites, mais aussi aux demandes d'accord préalable.

Les requérants soutenaient en effet que le Ministre avait excédé ses pouvoirs en prenant une décision de sursis à statuer sur leur demande d'accord préalable : selon eux, l'article 9 concernerait exclusivement les autorisations de construire, d'où il résulterait que l'Administration ne peut opposer à une demande d'accord préalable une décision de sursis dans le cadre de l'article 9 postérieurement à l'expiration du délai de quatre mois prévu à l'article 8.

Selon cette thèse, on le voit, les articles 8 et 9 sont conçus comme séparés par une cloison étanche. L'article 8 déterminerait la procédure normale consécutive soit à une demande d'accord préalable soit à une demande d'autorisation de construire : l'assimilation complète de ces deux demandes ne pouvait être contestée, puisque aussi bien le premier alinéa de l'article 8 fixe expressément le délai de quatre mois « qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire ». Dans ce délai, l'Administration est habilitée, notamment, à prendre, pour une durée maximale de deux ans, une décision de sursis à statuer conformément aux alinéas 11 à 13 de l'article 8, c'est-à-dire « pour les projets dont l'importance ou la difficulté exige de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate ainsi que pour ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme ». L'article 9, quant à lui, réglerait la situation résultant du silence gardé par l'Administration pendant le délai de quatre mois, mais seulement en ce qui concerne les demandes d'autorisation de construire proprement dites : les alinéas 2 et 3 du paragraphe I ne parlent-ils pas d' « autorisation » alors que le terme d' « accord préalable » n'y figure pas ? Tant et si bien, ajoutaient les requérants, que la faculté pour le Ministre d'État d'accorder l'autorisation, de la refuser ou de surseoir à statuer ne vaut que pour les demandes d'autorisation. Pour les demandes d'accord préalable au contraire, seul s'applique l'article 8 : le sursis à statuer qui y est prévu est celui qui peut être opposé dans les quatre mois de la demande ; ce délai passé, aucun texte ne permet plus à l'Administration de prendre une telle mesure.

Pour ingénieuse qu'elle fût, cette thèse ne pouvait qu'être rejetée. Les articles 8 et 9 constituent en effet un ensemble indivisible. D'une part, l'article 9 se réfère dès son début au délai de quatre mois fixé par l'article 8 : pour ce délai l'assimilation est explicitement établie, on l'a vu, entre les deux sortes de demandes. D'autre part, le sursis à statuer prévu par l'article 9 est soumis aux mêmes conditions de fond et de durée que celui visé par l'article 8. Enfin, l'article 8 prévoit expressément que la décision de sursis à statuer « doit intervenir avant l'expiration du délai de un mois prévu au 3e alinéa de l'article 9 ci-dessous » - ce qui montre clairement que doit être écartée toute distinction entre demande d'accord préalable et demande d'autorisation de construire dans le cadre de l'article 9 aussi bien que dans celui de l'article 8. Cette indivisibilité des deux articles de l'ordonnance est soulignée en termes vigoureux par l'arrêt : « Le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenu dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du paragraphe 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel ». C'est la disposition de l'alinéa 11 de l'article 8, ouvrant à l'Administration la faculté de surseoir à statuer dans certains cas qui constitue le fondement véritable de la décision prise, alors même que celle-ci émane du Ministre d'État dans le cadre de la procédure instituée par l'article 9 pour couvrir l'hypothèse où l'Administration n'aurait pas pris position dans le délai de quatre mois. Aussi est-ce au regard de l'alinéa 11 de l'article 8 qu'il convient, comme le dit très justement l'arrêt, d'apprécier la légalité d'une décision de sursis à statuer, celle-ci serait-elle même intervenue au titre de la procédure de l'article 9.

- L'arrêt du 17 mai 1972 précise enfin l'étendue du contrôle que le Tribunal Suprême entend exercer sur les conditions dans lesquelles l'Administration peut décider de surseoir à statuer sur une demande d'accord préalable ou une demande d'autorisation de construire, que ce soit dans les quatre mois de la demande (art. 8) ou dans le mois qui suit l'expiration de ce délai de quatre mois (art. 9).

Comme on l'a vu, l'alinéa 11 de l'article 8 prévoit la possibilité d'un sursis à statuer dans deux cas : d'une part, « pour les projets dont l'importance ou la difficulté exige de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate » d'autre part, « pour ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme ». Le Tribunal déclare « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, appelé à se prononcer sur la légalité interne de la décision (de sursis à statuer), de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision ». C'est dire que la Haute Juridiction considère qu'elle est en présence d'un problème de qualification juridique des faits à l'égard duquel elle doit exercer son contrôle. La solution ainsi consacrée - et dont on ne peut que se féliciter en raison des garanties qu'elle offre aux administrés - contraste avec celle que le Tribunal a adoptée quelques mois auparavant en ce qui concerne les refus d'autorisation d'accord préalable ou d'autorisation de construire fondés sur les conditions esthétiques du projet et l'intérêt général : là ne s'exerce que le contrôle dit minimum (Trib. Sup. 1er fév. 1972, Bergeret).

La longueur des développements consacrés par l'arrêt à rechercher si les motifs invoqués par l'Administration à l'appui de sa décision de sursis à statuer étaient de nature, en l'espèce, à fonder légalement cette dernière compte tenu des dispositions précitées de l'article 8 reflète l'importance que la Haute Juridiction attache à cette question et la minutie avec laquelle elle entend exercer son contrôle. L'arrêt est trop explicite sur ce point pour qu'il soit nécessaire d'en commenter les termes. On remarquera simplement que le Tribunal, pour étendu que soit le contrôle qu'il entend exercer, ne va pas jusqu'à rechercher si, au moment où elle prend la décision de surseoir à statuer, l'Administration a déjà disposé du temps nécessaire pour achever ses études : « il appartient à l'Administration, lit-on dans l'arrêt, d'apprécier les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites ». Alors qu'il entend vérifier si les conditions posées par l'article 8 se trouvent remplies - c'est là un problème de qualification juridique des faits - le Tribunal Suprême n'entend pas se substituer à l'Administration pour apprécier les conditions et délais dans lesquels ses études sont conduites - c'est là un pur problème d'opportunité. Le Tribunal Suprême confirme ainsi, s'il en était besoin encore, son désir d'apporter au problème du contrôle des faits par le juge de l'excès de pouvoir des solutions aussi nuancées que celles retenues par le Conseil d'État français.Prosper WEIL,Professeur à l'Université de droit,d'Économie et de Sciences sociales de Paris.

Décide :

Article 1er : La requête de la dame D. M.-M., de la dame J. I.-M. et de la S.C.I. Du Helder est rejetée ;

Article 2 : Les dépens sont mis à la charge des requérantes ;

Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


Contentieux Administratif

(1) On peut s'interroger sur le point de savoir si un tel mémoire ne devrait pas être écarté d'office par ordonnance du président, alors même que le défendeur n'aurait pas formulé une demande expresse à ces fins ; s'agissant d'une règle de procédure touchant à la fois le fonctionnement du Tribunal suprême et les droits de la défense, une telle mesure apparaîtrait conforme aux principes d'ordre public qui régissent la matière.