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Tribunal Suprême

Monaco

31 janvier 1968

Sieur C. (1).

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Compétence
  Nécessité d'un recours en annulation - recours en indemnité - incompétence du Tribunal Suprême.
  Procédure
  Possibilité pour le Tribunal Suprême de statuer sur pièces - conditions.
  Travail
  Contrat de travail - rupture - incompétence du Tribunal Suprême.

Le Tribunal Suprême

Vu la requête en date du 28 avril 1967, tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême, statuant sur pièces, de prononcer la réintégration du requérant dans ses fonctions, condamner Son Excellence Monsieur le Ministre d'État à lui faire payer tous salaires, demi-salaires, avantages et prestations qui lui sont dus de ce chef, subsidiairement condamner Son Excellence Monsieur le Ministre d'État à lui faire payer une indemnité compensatrice des dommages subis du fait des agissements administratifs critiqués, ladite indemnité à évaluer à dire d'experts, condamner enfin tout contestant aux dépens, motifs pris de la rupture abusive du contrat de travail par lequel le requérant occupait à dater du 16 octobre 1963 l'emploi d'agent auxiliaire au service des étrangers de la Sûreté Publique, ainsi que de la violation de l'article 25 de la constitution et de la loi 629 du 17 juillet 1957, de la violation des articles 17 et 32 de la constitution ;

Vu la contre-requête du Ministre d'État, en date du 23 juin 1967 tendant au rejet de la requête, en premier lieu pour incompétence, fondée sur l'article 90 B de la constitution, - en second lieu, subsidiairement, comme irrecevable pour tardiveté, le recours ayant été introduit plus de deux mois après l'expiration du délai qui, dans la meilleure hypothèse, aurait commencé à courir le 2 ou le 3 février 1967, - en dernier lieu, plus subsidiairement encore, comme mal fondée, les auxiliaires employés à titre temporaire ne pouvant prétendre à aucun droit au renouvellement annuel de leur contrat et les textes invoqués n'intéressant pas le débat, - observant au surplus que la possibilité, pour le Tribunal Suprême de statuer sur pièces n'est ouverte que dans les termes et aux conditions de l'article 44 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 6 avril 1963, et concluant en outre à la publication de la décision à intervenir au Journal de Monaco ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;

Vu la réplique présentée par le requérant le 3 juillet 1967, répondant aux conclusions d'incompétence ; que la requête précise bien la décision attaquée, qu'elle reproduit in extenso, répondant ensuite aux conclusions d'irrecevabilité pour tardiveté que le requérant s'est adressé le 14 janvier 1967 au Tribunal du Travail, le 12 janvier au Procureur Général, et qu'il a sollicité l'assistance judiciaire, obtenue le 21 mars, déclarant enfin qu'il s'en rapporte à la haute sagesse du Tribunal Suprême sur la possibilité ou non de statuer sur pièces ;

Vu la duplique déposée le 2 août 1967 pour le Ministre d'État persistant dans ses précédentes conclusions sur l'incompétence fondée sur l'article 90 B de la constitution, sur l'irrecevabilité pour tardiveté, et, très subsidiairement, sur le fond ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée ;

Ouï L. Trotabas, membre du Tribunal Suprême en son rapport ;

Ouï Maître Jean-Eugène Lorenzi et Maître Jean-Charles Marquet, avocats-défenseurs en leurs observations ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Sur la possibilité pour le Tribunal Suprême de statuer sur pièces :

Considérant que cette possibilité est prévue par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 précitée, dans ses articles 44 et 49, d'une part à l'égard des ordonnances prises par le Président du Tribunal Suprême en matière de sursis à exécution et de référé, d'autre part, en cas de renvoi devant le Tribunal Suprême aux fins d'être statué sur un conflit de compétence ;

Considérant qu'en dehors de cette dernière hypothèse le Tribunal Suprême délibérant dans les formations prévues par l'article 91 de l'Ordonnance Constitutionnelle, doit suivre la procédure fixée par la section II de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 précitée ;

Sur les conclusions de la contre-requête tendant au rejet de la requête pour incompétence fondée par l'article 90 B de la Constitution :

Considérant qu'aux termes de cet article le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formé contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ;

Considérant que la requête présentée par le sieur C. tend à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême prononcer réintégration du requérant dans ses fonctions et condamner Son Excellence le Ministre d'État à divers paiements, subsidiairement à lui faire payer une indemnité compensatrice des dommages subis du fait des agissements administratifs ;

Considérant que si une pièce administrative reproduite dans la requête constitue une décision d'une autorité administrative, cette pièce est exclusivement invoquée pour établir une prétendue rupture abusive d'un contrat de travail qui relèverait de la compétence du juge du contrat ;

Considérant que la requête ne tend, en aucune de ses conclusions, à obtenir l'annulation de ladite décision, qu'elle ne constitue pas en conséquence, un recours en annulation défini par l'article 90 B 1° de l'Ordonnance Constitutionnelle, et que le Tribunal Suprême statuant en matière administrative n'est pas compétent pour en connaître ;

NOTE

1. - Les arrêts rendus par le Tribunal Suprême les 31 janvier (aff. C.) et 28 février 1968 (aff. Dlle Settimo) mettent en lumière les difficultés soulevées par le caractère de juge d'attribution du Haut Tribunal et par la dualité de sa compétence en matière constitutionnelle et en matière administrative. Il en ressort aussi, que les parties - et leurs conseils - doivent s'attacher avec un soin particulier à la formulation de leurs moyens, tant en demande qu'en défense, en raison de l'interprétation stricte que leur donne le Tribunal.

- Celui-ci avait à se prononcer sur deux recours présentant, tant, par la situation des parties, l'objet des demandes et les moyens invoqués, de grandes analogies. De fait, ils émanaient de deux agents contractuels évincés du service, qui, arguant du caractère abusif de la rupture de leur contrat, demandaient leur réintégration ou, à défaut, le paiement d'indemnités compensatrices des différents préjudices subis, en invoquant tous deux, la violation des articles 25 (et de la loi n° 629 du 17 juillet 1957) et 17 de la Constitution, M. C. se fondant en outre, sur l'article 32 de la Constitution et Mlle Settimo sur la loi n° 729 du 16 mars 1963.

Le Tribunal a rejeté les deux recours pour des motifs pris principalement de son incompétence et qu'il importe d'analyser ; au préalable, on relèvera la solution donnée aux deux questions de procédure que posaient les recours dont il était saisi.

- SUR LA PROCEDURE.

3. - La première de ces questions était de savoir si le Tribunal Suprême pouvait, comme l'y invitait chacun des requérants, statuer « sur pièces », sauf opposition du Ministre d'État, défendeur.

Une telle demande était vouée à l'échec, en présence des dispositions très précises de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui fixe limitativement dans ses articles 44 et 49, les trois cas dans lesquels les décisions sont rendues sans débats à la barre.

- L'article 44 vise les ordonnances prises en matière de sursis à exécution et de référé ; dans un but d'allégement de la procédure, ces ordonnances sont rendues sur pièces par le Président du Tribunal Suprême ou le membre du Tribunal auquel il a délégué ses attributions, en tout lieu fixé par l'un ou l'autre de ces hauts magistrats, sans même, par conséquent, qu'ils aient à se déplacer.

- Le troisième cas concerne les conflits d'attribution (art. 49). Lorsqu'il est saisi, sur renvoi et conformément aux conclusions du Procureur Général ou à la demande du Ministre d'État (art. 45), d'une question portée devant une juridiction de l'ordre judiciaire qui ne semble pas relever de la compétence de celui-ci, le Tribunal Suprême doit juger sur pièces.

- On conçoit parfaitement qu'en raison de leur objet, les décisions rendues en matière de référé, de sursis à exécution ou de conflit d'attribution n'exigent pas un débat oral pour que le Haut Tribunal soit exactement informé de l'argumentation des parties qui ont eu la possibilité de l'exposer suffisamment dans l'instruction écrite. Il n'en va pas de même lorsque le Tribunal doit examiner le fond du litige, ou la recevabilité du recours ou des moyens invoqués à l'appui de celui-ci, hypothèses dans lesquelles les observations orales permettent aux parties d'apporter d'ultimes précisions, utiles, voire même nécessaires, satisfaisant ainsi aux exigences d'une bonne administration de la justice, ainsi qu'aux droits de la défense.

C'est pourquoi la procédure de droit commun devant le Tribunal Suprême, fixée par les dispositions de la Section II de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 susdatée, prévoit l'oralité des débats et il n'appartient évidemment ni au Tribunal, ni aux parties d'en décider autrement, encore bien que rien n'interdise à celles-ci de limiter leurs observations orales à une simple référence à l'instruction écrite.

- La solution retenue par le Haut Tribunal dans les arrêts analysés ne peut donc qu'être approuvée, remarque étant faite toutefois que, dans l'arrêt du 28 février 1968 (Dlle Settimo), il n'a pas cru devoir s'expliquer par un motif exprès, comme il l'a fait dans l'arrêt du 31 janvier précédent (sieur C.), sur le rejet des conclusions tendant à ce qu'il soit statué « sur pièces ».

- Le recours de la Dlle Settimo lui a permis également de rappeler la règle, commune aux contentieux administratifs monégasque et français, en matière de recours en appréciation de validité, selon laquelle de tels recours ne peuvent être formés que sur renvoi d'une juridiction de l'ordre judiciaire pour qu'il soit statué par le juge administratif (ou, à Monaco, constitutionnel) sur une question préjudicielle relevant de sa compétence (en droit français, cf. Vedel, « Droit Administratif », 1968, p. 413 et s. et p. 553 ; Odent, « Contentieux Administratif » 1965-1966, p. 91 ; Cons. d'État 20 janvier 1965, Courvoisier, Rec., p. 39).

Cette règle résulte nécessairement, en droit monégasque, de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984, modifiée, qui précise que :

Les recours en appréciation de validité et les recours en interprétration sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive. »

- Or, en l'occurrence, non seulement la Dlle Settimo a saisi proprio motu le Tribunal Suprême, mais encore et non sans inconséquence, elle a, tout à la fois, conclu expressément à l'annulation de la décision du Ministre d'État rejetant sa demande de réintégration, et précisé que cette annulation devrait intervenir « conformément aux dispositions de l'article 90-B n° 3 de la Constitution », alors que ce texte ne concerne que les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité.

- Plus rigoureux, peut-être, que l'aurait été le Conseil d'État français, qui fait montre d'un certain libéralisme dans l'interprétation des moyens dont il est saisi (Cons. d'État 6 mars 1957, Lecoq, Rec. p. 143), le Tribunal Suprême a estimé que le visa de l'article 90-B-3° de la Constitution par la requête ne l'autorisait pas à se considérer saisi des seules conclusions à fin d'annulation dont il pouvait légalement connaître sur le fondement de l'article 90 B-1° de la Constitution.

II. - SUR LA COMPETENCE.

11. - Mais l'intérêt majeur que présentent les arrêts des 31 janvier et 28 février 1968 réside dans les solutions, tant expresses que tacites, qu'ils donnent aux questions touchant à la compétence du Tribunal Suprême d'une part, en tant que juge d'attribution et, d'autre part, en tant qu'il cumule les fonctions de juge constitutionnel et de juge administratif.

Saisi par les requérants de conclusions tendant à voir déclarer « abusive » et inconstitutionnelle la rupture de leur contrat de travail et se voir, à défaut de la réintégration qu'ils sollicitaient également, allouer des indemnités compensatrices, le Haut Tribunal, en premier lieu, tout en déclinant sa compétence pour connaître des questions relevant du juge du contrat, n'en a pas moins apprécié la légalité de la décision de licenciement de la demoiselle Settimo, et, en second lieu, a refusé de connaître des demandes d'indemnité en tant que juge constitutionnel.

Ces deux chefs de décision méritent de retenir l'attention et seront examinés successivement ci-après.

- Il semblerait superflu de rappeler que la compétence du Tribunal Suprême est limitativement définie par l'article 90 A, B et C de la Constitution, ce qui lui confère le caractère de juge d'exception, le Tribunal Civil étant juge de droit commun, y compris en matière administrative, si cette donnée d'évidence n'avait été méconnue par deux requérants à quelques mois d'intervalle.

Il ressort cependant clairement du texte susvisé, qu'en dehors des conflits de compétence juridictionnelle - qui doivent s'entendre entre ordres de juridiction - le Tribunal Suprême ne peut connaître que de la constitutionnalité ou de la légalité des textes et décisions qui lui sont soumis, sa compétence en matière de plein contentieux étant strictement limitée à la réparation des préjudices résultant, soit d'agissements ou de décisions (réglementaires ou individuelles) portant atteinte aux libertés et droits fondamentaux consacrés par le Titre III de la Constitution, soit de décisions émanant des diverses autorités administratives entachées d'excès de pouvoir dont il prononce l'annulation. C'est d'ailleurs ce que rappelle opportunément l'arrêt du 31 janvier 1968, par lequel le Haut Tribunal se déclare incompétent pour allouer une indemnité, alors qu'aucune des conclusions de la requête du sieur C. ne tendait à obtenir l'annulation d'une décision quelconque.

Sa compétence est donc circonscrite au contentieux objectif ; elle ne s'étend à l'appréciation des droits subjectifs que dans la seule mesure où ceux-ci ont pour cause une inconstitutionnalité - définie par rapport au Titre III de la Constitution - ou une illégalité, dont il ne peut d'ailleurs accorder la réparation que par l'octroi d'une indemnité à l'exclusion de toute réparation en nature.

- Il s'ensuit, qu'il ne saurait être valablement saisi, notamment, d'un litige né d'un délit ou d'un quasi-délit (hors les cas ci-dessus exposés), tel, par exemple, qu'un accident imputable à l'Administration ou de rapports contractuels unissant celle-ci à un particulier, quelle que soit la nature, publique ou privée, du contrat. Pas davantage ne peut-il condamner l'Administration à autre chose qu'au paiement de l'indemnité prévue à l'article 90 A-2° et 90 B-1°, la séparation des pouvoirs inscrite dans la Constitution (art. 6) lui interdisant toute immixtion dans le fonctionnement des services publics.

- Cependant, la demoiselle Settimo, de même d'ailleurs que le sieur C. - mais le Tribunal Suprême n'a pas eu à se prononcer au fond sur la demande de celui-ci (V. supra, § 12) - concluait à l'annulation de la décision confirmant le licenciement de la requérante et lui refusant sa réintégration, au paiement des salaires non payés depuis la date de la cessation de ses fonctions, à sa réintégration dans celles-ci ou, à défaut, à son reclassement dans des fonctions similaires, en se fondant sur la rupture abusive de son contrat de travail en méconnaissance de la loi n° 729 du 16 mars 1963.

Relevant qu'en invoquant la violation de ce texte, relatif au contrat de travail, « en tant qu'il avait été mis fin à son engagement sans délai de préavis ni indemnité de licenciement », la requérante soulevait une question qui relevait du Juge du contrat, le Haut Tribunal s'est déclaré incompétent pour en connaître. Cette solution s'imposait eu égard aux textes délimitant sa compétence d'attribution (supra, §§ 12 et 13), mais il est remarquable que, par un autre chef de son arrêt, il se soit néanmoins prononcé au fond sur la validité de la décision de licenciement.

- De fait, retenant que l'engagement verbal, à durée indéterminée, en vertu duquel la Dlle Settimo exerçait les fonctions d'Hôtesse au Commissariat Général au Tourisme, la plaçait à l'égard de cette administration dans la situation d'un agent contractuel recruté à titre temporaire, le Tribunal Suprême a jugé qu'il « appartenait à l'Administration, en l'absence de toute disposition applicable aux agents de cette catégorie, subordonnant leur licenciement à certaines conditions... de mettre fin à tout moment et sans autre formalité à son engagement dans le seul intérêt du service ».

En se prononçant ainsi sur le fond, on doit se demander si le Tribunal Suprême ne s'est pas mis en contradiction avec lui-même, en tant que d'autre part, il a jugé que le caractère abusif ou non du licenciement et l'octroi des indemnités corrélatives relevaient de la compétence du Juge du contrat ? Sa décision s'explique néanmoins, eu égard aux règles définissant les compétences juridictionnelles propres au droit monégasque.

- Pour marquer le caractère spécifique de ces règles, il convient de rappeler qu'en droit français, l'ordre de juridiction compétent pour connaître des difficultés nées d'un contrat est déterminé par la nature, publique ou privée, de celui-ci ; il s'en suit qu'une fois saisie, la juridiction compétente a plénitude de compétence pour apprécier l'ensemble des éléments du litige. C'est ainsi que, dans l'hypothèse d'un contrat de droit public, le juge administratif français peut apprécier la régularité des décisions de l'Administration prises pour la passation, l'exécution ou la résiliation du contrat, alors même qu'il ne pourrait les annuler (Cf. en matière de travaux publics, Cons. d'État 21 déc. 1960, Hôpital Hospice de Chauny, Rec. p. 724 ; 26 juin 1964, Sté Friguer, Rec. p. 941). Réciproquement, le juge judiciaire appelé à connaître d'un litige mettant en jeu une convention de droit privé conclue entre une collectivité publique et un particulier n'a pas à surseoir à statuer pour voir la juridiction administrative se prononcer sur la validité des décisions de la collectivité publique en cause, hormis l'hypothèse, à vrai dire exceptionnelle, de décisions détachables du contrat (cf. Vedel, « Détermination de la compétence judiciaire en cas de difficultés relatives à la validité de contrats de droit privé passés par les personnes publiques », C.J.E.G. 1956, p. 63 ; Auby et Drago « Contentieux Administratif », tome I, n° 363, p. 395).

17. - En droit monégasque, la situation se présente différemment.

Le Tribunal civil, juge de droit commun du contentieux contractuel doit, logiquement, avoir plénitude de compétence lorsqu'il est saisi des difficultés nées d'un contrat de droit privé passé entre l'Administration et un particulier ; il se trouve, dans cette hypothèse, à égalité de pouvoirs avec son homologue français et rien dans les arrêts examinés, n'autorise à penser que telle n'est pas la doctrine du Haut Tribunal.

Mais lorsque le juge civil doit connaître d'un contrat administratif, il apparaît à la lumière de l'arrêt du 28 février 1968, que sa compétence est limitée à l'examen des chefs des conclusions portant sur les dispositions contractuelles proprement dites et sur les moyens déduits de la méconnaissance des règles de droit privé ; l'appréciation de la validité des décisions prises par l'Administration à l'occasion du contrat au regard des textes et principes de droit public, ressortit, ainsi que leur annulation éventuelle, de la seule compétence du Tribunal Suprême.

- A la vérité, cette dualité de juridictions appelées à connaître d'un même contrat, alors que les différents éléments du litige peuvent se trouver unis par un lien indivisible, est sans doute conforme à la lettre de l'article 90-B-1° de la Constitution, mais elle ne semble pas cependant nécessairement imposée par celui-ci, compte tenu surtout de l'interprétation que lui a donnée la jurisprudence antérieure du Haut Tribunal.

Si, en effet, l'article 90-B-1° vise « les décisions des diverses autorités administratives », on sait que le Tribunal Suprême, à l'instar du Conseil d'État français et de la Cour de cassation, prend en considération, non pas uniquement la qualité de l'autorité dont émane la décision attaquée, comme le voudrait la lettre de l'article 90 B susvisé, mais la nature administrative ou non, de ladite décision (Tribunal Suprême, 27 novembre 1963, Synd. des Jeux, Cadres et Assimilés de la S.B.M. et du Cercle des Étrangers à Monaco).

Dès lors, rien n'interdit de laisser au Juge du contrat le soin d'apprécier le comportement de l'Administration au regard de l'ensemble des dispositions contractuelles et réglementaires applicables en la cause, sauf renvoi devant le Tribunal Suprême pour trancher par la voie du recours en appréciation de validité ou du recours en interprétation, les difficultés nées de « décisions détachables » du contrat et conditionnant la solution du litige.

- Dans cette perspective, et selon que prévaudra une conception étroite ou extensive de la notion de « décision détachable », le contentieux objectif de l'excès de pouvoir exercé conjointement au contentieux subjectif du plein contentieux, qui est, par excellence, celui du contrat, se trouvera réduit ou, à l'inverse, étendu.

- En l'occurrence, il apparaît que le Tribunal Suprême a opté pour la conception extensive, puisqu'il a admis la recevabilité d'un recours en annulation pour excès de pouvoir formé par la cocontractante de l'Administration contre une décision du Ministre d'État confirmant le licenciement de l'intéressé.

Aussi bien d'ailleurs, si l'on admettait que la décision attaquée n'est pas « détachable » du contrat en cause, il faudrait en déduire que le Tribunal s'est fait juge de la nature administrative de ce contrat, ce qui excéderait sa compétence. On voit mal, en effet, qu'une décision prise par l'Administration dans le cadre d'un contrat de droit privé puisse avoir le caractère de « décision administrative », condition cependant nécessaire pour que le Haut Tribunal soit compétent pour en apprécier la légalité (Trib. Sup. 27 novembre 1963, préc.).

21. - Il reste, qu'en optant pour la conception extensive de la notion de « décision détachable », et compte tenu des conséquences qu'il paraît en tirer quant au règlement des litiges d'ordre contractuel, le Tribunal Suprême a, peut-être, ouvert la voie à des difficultés pratiques qui n'iront pas sans rappeler celles auquel donnait lieu, en matière administrative, le système de la justice retenue instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 (cf. Trib. Suprême, 30 novembre 1960, Sté financière et bancaire de Monte-Carlo). Mais il est, sans aucun doute, prématuré de porter un jugement définitif sur le vu d'un seul arrêt, rendu dans une affaire complexe imparfaitement éclairée par l'instruction écrite.

- On observera enfin, incidemment, que sur le fond, la solution retenue est conforme à celle de la jurisprudence française.

Il est en effet de principe, en droit français, d'une part, que les agents publics, contractuels ou temporaires (sur la notion d'agents participant à l'exécution du service, cf. Waline, note sous Trib. Conf. 22 novembre 1965, Dlle Wattin, Rev. Dt. Pub. 1966, p. 571 ; Cons. d'État 4 juin 1954, Vingtain, Rec. p. 342 ; 4 juin 1954, Affortit, Rec. p. 344, concl. Chardeau) n'ont droit à une indemnité de licenciement que lorsque celle-ci est prévue par les dispositions réglementaires ou les stipulations contractuelles régissant leur situation (Cons. d'État 29 mai 1963, Tréfousse, Rec. p. 920). Ces agents ne sauraient davantage prétendre au bénéfice des dispositions du droit du travail applicables aux salariés soumis à un régime de droit privé (Cons. d'État 6 novembre 1964, Synd. Général des médecins du Travail, Act. Jur. D. A. 1964, II, n° 240, p. 723, 3e espèce ; cf. Me Puybasset et M. Puissochet « Chronique Générale de Jurisprudence », op. cit., I, n° 680), mais il est vrai que des textes réglementaires, tel le décret n° 55-159 du 3 février 1955 relatif aux modalités d'indemnisation en cas de licenciement des agents contractuels et temporaires de l'État et des Établissements publics de l'État, leur donnent certaines garanties que ne paraît pas comporter la législation monégasque.

- Les deux arrêts des 31 janvier et 28 février 1968 évoquent, en second lieu, sur le plan de la compétence, la dualité de fonction du Tribunal Suprême, tout à la fois juge constitutionnel et juge administratif. Mais alors que l'arrêt rendu sur la requête de la Dlle Settimo oppose à celle-ci, au titre du contentieux constitutionnel, une fin de non-recevoir expresse, parfaitement orthodoxe et désormais classique, en revanche, le mutisme de l'arrêt rejetant la requête du sieur C., sur la possibilité pour le Haut Tribunal de statuer en vertu de sa compétence de juge constitutionnel, peut, d'un point de vue strictement doctrinal, être regretté.

- A l'appui de son recours, la Dlle Settimo invoquait un deuxième moyen d'annulation pris de la violation de l'article 25 de la Constitution (et de la loi du 17 juillet 1957), lequel stipule une priorité aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés ; et la requête concluait expressément à l'octroi d'une indemnité « pour atteinte portée à ses droits, conformément aux dispositions de l'article 90 A-n° 2 de la Constitution ». Ainsi, le litige se trouvait placé sur le plan du contentieux constitutionnel par la volonté expresse de la requérante.

Mais reprenant la solution consacrée par ses arrêts des 27 novembre 1963 (Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Sté des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco) et 4, 5 et 6 mai 1964 (sieurs Deschamps et consorts, sieurs Jama et autres, Union des intérêts français à Monaco), le Tribunal Suprême a rejeté la demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, en rappelant qu'il ne pouvait statuer comme juge constitutionnel, sur une décision relevant de sa compétence en matière administrative, et que tel était le cas en l'espèce.

C'est là, l'application pure et simple des dispositions de l'article 90 A-n° 2 de la Constitution, et il suffit à cet égard de se référer aux commentaires des arrêts susdatés du C.S.E.J., en date des 16 juin 1964 et 24 février 1965.

- Pour sa part, le sieur C. a laissé au Tribunal Suprême le soin de décider en quelle qualité - juge constitutionnel ou juge administratif - il avait à connaître de sa requête.

Celle-ci, tout en tendant également à voir déclarer abusive la rupture de son contrat, ordonner sa réintégration et obtenir l'indemnisation des préjudices subis, ne concluait cependant à l'annulation d'aucune décision. De fait d'ailleurs, l'existence d'une décision était controversée, la contre-requête soutenant que l'engagement du requérant était à durée déterminée et qu'il était parvenu purement et simplement à son terme. Observons en outre, que les premiers contrats à durée déterminée, bien qu'excluant la tacite reconduction avaient été renouvelés tacitement.

Dans ces conditions, et dès lors que le Haut Tribunal estimait que la reproduction dans la requête d'une décision refusant la réintégration du requérant ne le saisissait pas, malgré le contexte de la requête, fût-ce implicitement, de conclusions tendant à l'annulation de ladite décision, la demande d'indemnité ne pouvait qu'être rejetée par le juge administratif, les conditions posées par l'article 90-B-1° de la Constitution n'étant pas remplies (supra § 12).

Mais en allait-il de même au regard du juge constitutionnel ? Le moins que l'on puisse dire est que, à la lecture de l'arrêt, la solution n'est pas évidente.

- Dans son principe, en effet, l'octroi d'une indemnité sur le fondement de l'article 90-4-2° n'est nullement subordonné, non seulement à l'annulation, mais même à l'existence d'une décision : il suffit que le Tribunal Suprême soit d'une part, saisi d'une « demande d'indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution » et, d'autre part, que le recours ne soit pas de ceux visés au paragraphe B dudit article.

Or, précisément, en l'espèce, le requérant invoquait l'atteinte au principe d'égalité devant la loi et à celui de la liberté du travail (articles 17 et 25 de la Constitution) et son recours, le Tribunal Suprême l'a expressément constaté, n'était pas de ceux dont il pouvait connaître au titre du contentieux administratif. On se trouvait donc - apparemment - dans les conditions requises pour la saisine du Haut Tribunal en matière constitutionnelle. Il y a lieu dès lors, de rechercher les raisons qui l'ont conduit à décliner, implicitement, sa compétence en ce domaine.

- Il faut, a priori, écarter la circonstance que la requête ne comportait aucune référence aux dispositions de l'article 90-A-2° de la Constitution.

Indépendamment du fait qu'elle était tout aussi muette en ce qui concerne l'article 90-B-1°, ce qui n'a pas empêché le Tribunal de se considérer saisi comme juge administratif, il est de droit que la détermination de l'ordre juridictionnel compétent, ou de la branche du contentieux à laquelle appartient une action donnée ne dépend ni du juge, ni des parties, mais uniquement de la loi - en l'occurrence, la Constitution elle-même - et qu'elle est d'ordre public ; elle doit donc être examinée d'office par le juge.

Il en va ainsi, par exemple, en droit français, de la distinction des recours pour excès de pouvoir et des recours de plein contentieux (Cons. d'État 12 novembre 1954, Ministre de la Santé Publique et de la Population, Rec. p. 593 ; 26 avril 1961, d'Arnaud de Vitrolles, Rec. p. 1132 ; 13 mai 1966, Vondaèle, Rec. p. 321) ou des recours pour excès de pouvoir et des recours en cassation (Cons. d'État, 12 mai 1961, Sté financière et industrielle des pétroles, Rec. p. 314, Act. Jur. D.A. 1962, I, p. 77, conclusions Dutheillet de Lamothe). S'agissant de principes généraux qui commandent l'organisation juridictionnelle, il ne paraît pas douteux qu'ils doivent recevoir application à Monaco, alors, de surcroît, que l'analogie est grande entre les droits publics français et monégasques.

- Il faut alors admettre que le Haut Tribunal a, implicitement, considéré qu'il se trouvait en présence d'une décision administrative qui aurait pu - ou dû - faire l'objet d'un recours visé à l'article 90-B-1° de la Constitution, ce qui suffisait à faire déclarer irrecevable un recours en indemnité fondé sur l'article 90-A-2° (supra §§ 12 et 24).

Mais en ce cas, de quelle décision s'agissait-il et même y avait-il eu décision ?

- Sans doute, le fait de décider de ne pas prendre de décision, constitue-t-il une décision, mais est-elle « détachable » du contrat ? Sans doute encore, y a-t-il eu, en l'espèce, a posteriori, décision expresse de ne pas réintégrer le sieur C. Mais n'est-il pas possible d'envisager l'hypothèse où, initialement, il y aurait eu « oubli » de renouveler son contrat ? On se trouverait alors en présence d'un fait - et non d'une décision, fût-elle tacite - distinct de la décision portant refus de réintégration, et ce fait, à supposer comme le soutenait le requérant, qu'il méconnaisse l'article 17 ou l'article 25 de la Constitution, était de nature à lui ouvrir droit à une indemnisation fixée par le juge constitutionnel.

Ce n'est là, évidemment qu'une hypothèse, et il est assuré qu'elle devait se trouver démentie par les éléments soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême. Pour celui-ci, l'irrecevabilité du recours au regard de l'article 90-A-2° était évidente, et dès lors que les conclusions de la requête n'invoquaient pas expressément ces dispositions, le juge n'avait pas à y répondre.

On rejoint ainsi l'observation formulée liminairement, quant à la nécessité d'une motivation aussi précise et complète que possible des conclusions et moyens des parties.G. H. GEORGE,Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation.

Décide,

Article 1er : La requête est rejetée pour incompétence ;

Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Sieur C.


Contentieux Administratif

(1) V. la note publiée après la décision Tribunal suprême du 28 février 1968.