LégiMonaco - Tribunal Suprême -
Retour
-

Tribunal Suprême

Monaco

28 février 1968

Demoiselle S.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Compétence
  Compétence en matière constitutionnelle - conditions - Contrat - rupture abusive d'un contrat de travail - incompétence du Tribunal Suprême - Recours en appréciation de validité - exigence d'une décision de la juridiction judiciaire ordonnant le renvoi de la décision attaquée devant le Tribunal Suprême.
  Droits et libertés constitutionnels
  Égalité devant la loi - domaine d'application du principe - personnes placées dans des situations identiques.
  Fonctionnaires et agents publics
  Agent contractuel - engagement à durée indéterminée - possibilité pour l'Administration de rompre à tout moment l'engagement dans l'intérêt du service, en l'absence de toutes dispositions subordonnant le licenciement des agents de cette catégorie à certaines conditions.

Le Tribunal Suprême

Vu la requête en date du 10 août 1967, tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême, saisi en vertu de l'article 90 A, 2e et B, 1e et 3e de la Constitution, d'annuler la décision en date du 15 juin 1967 par laquelle Monsieur le Ministre d'État a rejeté la demande présentée par la demoiselle S., le 26 avril 1967 et tendant à la réintégration dans l'administration à la suite de la notification à elle faite le 25 avril 1967 que son engagement en qualité d'attachée au Commissariat au Tourisme prendrait fin le 30 avril 1967, de condamner Monsieur le Ministre d'État à lui faire payer tous salaires, avantages et prestations qui lui sont dus depuis le 30 avril 1967, d'ordonner sa réintégration dans son poste ou son reclassement dans un poste similaire, subsidiairement de condamner Monsieur le Ministre d'État à lui faire payer une Indemnité compensatrice des dommages subis du fait des agissements administratifs critiqués, ladite indemnité à évaluer à dire d'expert, et de condamner tout contestant aux dépens ;

Motifs pris de la rupture abusive du contrat de travail en violation de la loi n° 729 du 16 mars 1963 ainsi que des droits acquis résultant pour elle de l'exercice de ses fonctions ;

De la violation de l'article 25 de la Constitution et de la Loi du 17 juillet 1957 stipulant une priorité aux monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, en tant que des situations équivalentes à celle qu'occupait la requérante ont été offertes à des étrangères ;

De la violation de l'article 17 de la Constitution stipulant l'égalité des monégasques devant la loi, en tant que la dame Q., engagée et licenciée dans des conditions identiques à celles de la requérante, a été reclassée dans l'administration monégasque après la cessation de ses fonctions au Commissariat Général au Tourisme ;

Vu la contre-requête du Ministre d'État, en date du 12 octobre 1967, tendant au rejet de la requête, en premier lieu pour incompétence s'agissant d'un litige en matière contractuelle ; en second lieu, pour irrecevabilité du recours fondé sur l'alinéa 3 B de l'article 90 de la Constitution, cette disposition concernant exclusivement le règlement de questions préjudicielles à l'occasion d'un litige soumis à une autre juridiction ; en dernier lieu et subsidiairement, en tant que la requête n'est pas fondée, la requérante ne pouvant se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien en qualité d'agent temporaire ou à titularisation, n'apportant pas la preuve de l'abus de droit

qu'elle invoque et ne pouvait prétendre, en sa qualité d'agent temporaire, à son maintien en fonction, en dépit des augmentations de salaires dont elle a bénéficié, l'administration étant libre de toute obligation à son égard en vertu de son pouvoir d'appréciation ; en outre, les articles 25 et 17 de la Constitution n'ayant pas été violés dès lors que, d'une part, les élèves de l'École d'Hôtesses de Monaco avaient une qualification supérieure à celle de la requérante, et que, d'autre part, la dame Q. avait été réintégrée à la suite d'un concours ;

Vu la réplique présentée par la requérante le 11 novembre 1967 tendant aux mêmes fins que la requête par les motifs d'une part que le Tribunal Suprême est compétent s'agissant d'un litige ayant trait à la participation à un service public ; d'autre part que l'article 90 B 3e de la Constitution concerne la légalité des décisions administratives, quel que soit leur objet ; enfin que le Ministre d'État ne prouve pas que le contrat ait été conclu pour une durée déterminée, qu'il devait respecter le délai de préavis et l'obligation de versement d'une indemnité de licenciement prévus par la loi du 16 mars 1963 ainsi que l'obligation résultant de l'article 25 de la Constitution ;

Vu la duplique déposée le 14 décembre 1967 par le Ministre d'État, persistant dans ses précédentes conclusions par les motifs que le contentieux du contrat n'est pas de la compétence du Tribunal Suprême, que l'interprétation de l'article 90 B 3e de la Constitution est confirmée par l' article de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 , enfin, au fond, qu'aucun droit acquis ne peut être invoqué par la requérante ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l' Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 , et notamment ses articles 17, 25 et 90 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée ;

Vu la loi n° 729 concernant le contrat de travail ;

Ouï Monsieur Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;

Ouï Maître Marquilly, et Maître Jean-Charles Marquet, en leurs observations ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Sur les conclusions de la requête fondées sur l'article 90 B, 3e de la Constitution :

Considérant que l'article 90 B, 3° de la Constitution attribue compétence au Tribunal Suprême pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des Lois » ; qu'aux termes de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême « les recours en appréciation de validité et les recours en interprétation sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive » ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les recours dont s'agit, qui doivent tendre à l'interprétation ou à l'appréciation de validité d'une décision administrative ou d'une ordonnance souveraine, ne peuvent être formés que sur renvoi par une juridiction judiciaire pour qu'il soit statué par le Tribunal Suprême sur une question préjudicielle relevant de sa compétence ;

Considérant que la demoiselle S. invoque l'article 90 B, 3° de la Constitution à l'appui de conclusions tendant non à l'appréciation de validité de la décision qu'elle attaque, mais à son annulation ; qu'elle ne justifie, d'autre part, d'aucun jugement d'une juridiction judiciaire ordonnant le renvoi, pour question préjudicielle, de la décision attaquée, devant le Tribunal Suprême ; que, dans les conditions où il est saisi, le Tribunal Suprême n'est dès lors pas compétent ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, au paiement des salaires, avantages et prestations dus depuis le 30 avril 1967, ainsi qu'à la réintégration de la demoiselle S. dans ses fonctions ou à son reclassement dans des fonctions similaires, lesdites conclusions fondées sur la rupture abusive du contrat de travail en violation de la Loi n° 729 du 16 mars 1963  :

Considérant qu'en invoquant la violation de la loi du 16 mars 1963  « concernant le contrat de travail » en tant qu'il a été mis fin à son engagement sans délai de préavis ni indemnité de licenciement, la demoiselle S. soulève une question qui relève du Juge du contrat ; que le Tribunal Suprême n'est, par suite, pas compétent pour en connaître ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision attaquée et l'allocation d'une indemnité pour préjudice subi :

Considérant qu'il résulte du dossier que l'engagement verbal en vertu duquel la demoiselle S. exerçait les fonctions d'Hôtesse au Commissariat Général au Tourisme la plaçait à l'égard de cette administration dans la situation d'un agent contractuel recruté à titre temporaire ; qu'il appartenait, par suite, à l'administration, en l'absence de toute disposition applicable aux agents de cette catégorie, subordonnant leur licenciement à certaines conditions et bien qu'aucune durée n'ait été fixée à l'engagement de la requérante de mettre fin à tout moment et sans autre formalité à son engagement dans le seul intérêt du service ; qu'il n'est pas soutenu par la requérante et qu'il ne résulte pas du dossier qu'en mettant fin aux fonctions exercées par celle-ci, l'administration ait agi autrement que dans l'intérêt du service ; que, dans ces conditions, la demoiselle S., qui ne peut se prévaloir d'aucune disposition légale lui conférant un droit au maintien en fonctions auquel la décision attaquée aurait porté atteinte n'est pas fondée à soutenir que ladite décision serait entachée d'excès de pouvoir ; que les conclusions présentées par la requérante aux fins d'annulation de cette décision et d'allocation d'une indemnité pour préjudice subi doivent, par suite, être rejetées ;

Sur les conclusions aux fins d'indemnité fondées sur la violation de l'article 17 de la Constitution :

Considérant que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée pour violation du principe de l'égalité des Monégasques devant la loi, posé par l'article 17 de la Constitution, dès lors que, si la dame Q. avait été engagée et licenciée dans les mêmes conditions que la demoiselle S., elle n'a, par contre, été à nouveau recrutée qu'à la suite d'un concours et se trouvait ainsi placée dans une situation dont ne peut se prévaloir la requérante ;

Sur les conclusions aux fins d'indemnité fondées sur la violation de l'article 25 de la Constitution :

Considérant que le moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution est expressément fondé sur son article 90 A, 2°, que cet article subordonne la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle à la double condition que le recours ait pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution et qu'il ne soit pas visé au paragraphe B du même article ;

Considérant que la décision attaquée relève de la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, quels que soient les moyens invoqués ; que le Tribunal Suprême est, dès lors, incompétent pour en connaître en matière constitutionnelle ;

NOTE

1. - Les arrêts rendus par le Tribunal Suprême les 31 janvier (aff. Calmet) et 28 février 1968 (aff. Dlle S.) mettent en lumière les difficultés soulevées par le caractère de juge d'attribution du Haut Tribunal et par la dualité de sa compétence en matière constitutionnelle et en matière administrative. Il en ressort aussi, que les parties - et leurs conseils - doivent s'attacher avec un soin particulier à la formulation de leurs moyens, tant en demande qu'en défense, en raison de l'interprétation stricte que leur donne le Tribunal.

- Celui-ci avait à se prononcer sur deux recours présentant, tant, par la situation des parties, l'objet des demandes et les moyens invoqués, de grandes analogies. De fait, ils émanaient de deux agents contractuels évincés du service, qui, arguant du caractère abusif de la rupture de leur contrat, demandaient leur réintégration ou, à défaut, le paiement d'indemnités compensatrices des différents préjudices subis, en invoquant tous deux, la violation des articles 25 (et de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 ) et 17 de la Constitution, M. Calmet se fondant en outre, sur l'article 32 de la Constitution et Mlle S. sur la loi n° 729 du 16 mars 1963 .

Le Tribunal a rejeté les deux recours pour des motifs pris principalement de son incompétence et qu'il importe d'analyser ; au préalable, on relèvera la solution donnée aux deux questions de procédure que posaient les recours dont il était saisi.

- SUR LA PROCEDURE.

3. - La première de ces questions était de savoir si le Tribunal Suprême pouvait, comme l'y invitait chacun des requérants, statuer « sur pièces », sauf opposition du Ministre d'État, défendeur.

Une telle demande était vouée à l'échec, en présence des dispositions très précises de l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 , modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui fixe limitativement dans ses articles 44 et 49, les trois cas dans lesquels les décisions sont rendues sans débats à la barre.

- L'article 44 vise les ordonnances prises en matière de sursis à exécution et de référé ; dans un but d'allégement de la procédure, ces ordonnances sont rendues sur pièces par le Président du Tribunal Suprême ou le membre du Tribunal auquel il a délégué ses attributions, en tout lieu fixé par l'un ou l'autre de ces hauts magistrats, sans même, par conséquent, qu'ils aient à se déplacer.

- Le troisième cas concerne les conflits d'attribution (art. 49). Lorsqu'il est saisi, sur renvoi et conformément aux conclusions du Procureur Général ou à la demande du Ministre d'État (art. 45), d'une question portée devant une juridiction de l'ordre judiciaire qui ne semble pas relever de la compétence de celui-ci, le Tribunal Suprême doit juger sur pièces.

- On conçoit parfaitement qu'en raison de leur objet, les décisions rendues en matière de référé, de sursis à exécution ou de conflit d'attribution n'exigent pas un débat oral pour que le Haut Tribunal soit exactement informé de l'argumentation des parties qui ont eu la possibilité de l'exposer suffisamment dans l'instruction écrite. Il n'en va pas de même lorsque le Tribunal doit examiner le fond du litige, ou la recevabilité du recours ou des moyens invoqués à l'appui de celui-ci, hypothèses dans lesquelles les observations orales permettent aux parties d'apporter d'ultimes précisions, utiles, voire même nécessaires, satisfaisant ainsi aux exigences d'une bonne administration de la justice, ainsi qu'aux droits de la défense.

C'est pourquoi la procédure de droit commun devant le Tribunal Suprême, fixée par les dispositions de la Section II de l' Ordonnance Souveraine n° 2984 susdatée, prévoit l'oralité des débats et il n'appartient évidemment ni au Tribunal, ni aux parties d'en décider autrement, encore bien que rien n'interdise à celles-ci de limiter leurs observations orales à une simple référence à l'instruction écrite.

- La solution retenue par le Haut Tribunal dans les arrêts analysés ne peut donc qu'être approuvée, remarque étant faite toutefois que, dans l'arrêt du 28 février 1968 (Dlle S.), il n'a pas cru devoir s'expliquer par un motif exprès, comme il l'a fait dans l'arrêt du 31 janvier précédent (sieur Calmet), sur le rejet des conclusions tendant à ce qu'il soit statué « sur pièces ».

- Le recours de la Dlle S. lui a permis également de rappeler la règle, commune aux contentieux administratifs monégasque et français, en matière de recours en appréciation de validité, selon laquelle de tels recours ne peuvent être formés que sur renvoi d'une juridiction de l'ordre judiciaire pour qu'il soit statué par le juge administratif (ou, à Monaco, constitutionnel) sur une question préjudicielle relevant de sa compétence (en droit français, cf. Vedel, « Droit Administratif », 1968, p. 413 et s. et p. 553 ; Odent, « Contentieux Administratif » 1965-1966, p. 91 ;  Cons. d'État 20 janvier 1965 , Courvoisier, Rec., p. 39).

Cette règle résulte nécessairement, en droit monégasque, de l' article de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 , modifiée, qui précise que :

Les recours en appréciation de validité et les recours en interprétration sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive. »

- Or, en l'occurrence, non seulement la Dlle S. a saisi proprio motu le Tribunal Suprême, mais encore et non sans inconséquence, elle a, tout à la fois, conclu expressément à l'annulation de la décision du Ministre d'État rejetant sa demande de réintégration, et précisé que cette annulation devrait intervenir « conformément aux dispositions de l'article 90-B n° 3 de la Constitution », allors que ce texte ne concerne que les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité.

- Plus rigoureux, peut-être, que l'aurait été le Conseil d'État français, qui fait montre d'un certain libéralisme dans l'interprétation des moyens dont il est saisi ( Cons. d'État 6 mars 1957 , Lecoq, Rec. p. 143), le Tribunal Suprême a estimé que le visa de l'article 90-B-3° de la Constitution par la requête ne l'autorisait pas à se considérer saisi des seules conclusions à fin d'annulation dont il pouvait légalement connaître sur le fondement de l'article 90 B-1° de la Constitution.

II. - SUR LA COMPETENCE.

11. - Mais l'intérêt majeur que présentent les arrêts des 31 janvier et 28 février 1968 réside dans les solutions, tant expresses que tacites, qu'ils donnent aux questions touchant à la compétence du Tribunal Suprême d'une part, en tant que juge d'attribution et, d'autre part, en tant qu'il cumule les fonctions de juge constitutionnel et de juge administratif.

Saisi par les requérants de conclusions tendant à voir déclarer « abusive » et inconstitutionnelle la rupture de leur contrat de travail et se voir, à défaut de la réintégration qu'ils sollicitaient également, allouer des indemnités compensatrices, le Haut Tribunal, en premier lieu, tout en déclinant sa compétence pour connaître des questions relevant du juge du contrat, n'en a pas moins apprécié la légalité de la décision de licenciement de la demoiselle S., et, en second lieu, a refusé de connaître des demandes d'indemnité en tant que juge constitutionnel.

Ces deux chefs de décision méritent de retenir l'attention et seront examinés successivement ci-après.

- Il semblerait superflu de rappeler que la compétence du Tribunal Suprême est limitativement définie par l'article 90 A, B et C de la Constitution, ce qui lui confère le caractère de juge d'exception, le Tribunal Civil étant juge de droit commun, y compris en matière administrative, si cette donnée d'évidence n'avait été méconnue par deux requérants à quelques mois d'intervalle.

Il ressort cependant clairement du texte susvisé, qu'en dehors des conflits de compétence juridictionnelle - qui doivent s'entendre entre ordres de juridiction - le Tribunal Suprême ne peut connaître que de la constitutionnalité ou de la légalité des textes et décisions qui lui sont soumis, sa compétence en matière de plein contentieux étant strictement limitée à la réparation des préjudices résultant, soit d'agissements ou de décisions (réglementaires ou individuelles) portant atteinte aux libertés et droits fondamentaux consacrés par le Titre III de la Constitution, soit de décisions émanant des diverses autorités administratives entachées d'excès de pouvoir dont il prononce l'annulation. C'est d'ailleurs ce que rappelle opportunément l'arrêt du 31 janvier 1968, par lequel le Haut Tribunal se déclare incompétent pour allouer une indemnité, alors qu'aucune des conclusions de la requête du sieur Calmet ne tendait à obtenir l'annulation d'une décision quelconque.

Sa compétence est donc circonscrite au contentieux objectif ; elle ne s'étend à l'appréciation des droits subjectifs que dans la seule mesure où ceux-ci ont pour cause une inconstitutionnalité - définie par rapport au Titre III de la Constitution - ou une illégalité, dont il ne peut d'ailleurs accorder la réparation que par l'octroi d'une indemnité à l'exclusion de toute réparation en nature.

- Il s'ensuit, qu'il ne saurait être valablement saisi, notamment, d'un litige né d'un délit ou d'un quasi-délit (hors les cas ci-dessus exposés), tel, par exemple, qu'un accident imputable à l'Administration ou de rapports contractuels unissant celle-ci à un particulier, quelle que soit la nature, publique ou privée, du contrat. Pas davantage ne peut-il condamner l'Administration à autre chose qu'au paiement de l'indemnité prévue à l'article 90 A-2° et 90 B-1°, la séparation des pouvoirs inscrite dans la Constitution (art. 6) lui interdisant toute immixtion dans le fonctionnement des services publics.

- Cependant, la demoiselle S., de même d'ailleurs que le sieur Calmet - mais le Tribunal Suprême n'a pas eu à se prononcer au fond sur la demande de celui-ci (V. supra, § 12) - concluait à l'annulation de la décision confirmant le licenciement de la requérante et lui refusant sa réintégration, au paiement des salaires non payés depuis la date de la cessation de ses fonctions, à sa réintégration dans celles-ci ou, à défaut, à son reclassement dans des fonctions similaires, en se fondant sur la rupture abusive de son contrat de travail en méconnaissance de la loi n° 729 du 16 mars 1963 .

Relevant qu'en invoquant la violation de ce texte, relatif au contrat de travail, « en tant qu'il avait été mis fin à son engagement sans délai de préavis ni indemnité de licenciement », la requérante soulevait une question qui relevait du Juge du contrat, le Haut Tribunal s'est déclaré incompétent pour en connaître. Cette solution s'imposait eu égard aux textes délimitant sa compétence d'attribution (supra, §§ 12 et 13), mais il est remarquable que, par un autre chef de son arrêt, il se soit néanmoins prononcé au fond sur la validité de la décision de licenciement.

- De fait, retenant que l'engagement verbal, à durée indéterminée, en vertu duquel la Dlle S. exerçait les fonctions d'Hôtesse au Commissariat Général au Tourisme, la plaçait à l'égard de cette administration dans la situation d'un agent contractuel recruté à titre temporaire, le Tribunal Suprême a jugé qu'il « appartenait à l'Administration, en l'absence de toute disposition applicable aux agents de cette catégorie, subordonnant leur licenciement à certaines conditions... de mettre fin à tout moment et sans autre formalité à son engagement dans le seul intérêt du service ».

En se prononçant ainsi sur le fond, on doit se demander si le Tribunal Suprême ne s'est pas mis en contradiction avec lui-même, en tant que d'autre part, il a jugé que le caractère abusif ou non du licenciement et l'octroi des indemnités corrélatives relevaient de la compétence du Juge du contrat ? Sa décision s'explique néanmoins, eu égard aux règles définissant les compétences juridictionnelles propres au droit monégasque.

- Pour marquer le caractère spécifique de ces règles, il convient de rappeler qu'en droit français, l'ordre de juridiction compétent pour connaître des difficultés nées d'un contrat est déterminé par la nature, publique ou privée, de celui-ci ; il s'en suit qu'une fois saisie, la juridiction compétente a plénitude de compétence pour apprécier l'ensemble des éléments du litige. C'est ainsi que, dans l'hypothèse d'un contrat de droit public, le juge administratif français peut apprécier la régularité des décisions de l'Administration prises pour la passation, l'exécution ou la résiliation du contrat, alors même qu'il ne pourrait les annuler (Cf. en matière de travaux publics, Cons. d'État 21 déc. 1960 , Hôpital Hospice de Chauny, Rec. p. 724 ; 26 juin 1964, Sté Friguer, Rec. p. 941). Réciproquement, le juge judiciaire appelé à connaître d'un litige mettant en jeu une convention de droit privé conclue entre une collectivité publique et un particulier n'a pas à surseoir à statuer pour voir la juridiction administrative se prononcer sur la validité des décisions de la collectivité publique en cause, hormis l'hypothèse, à vrai dire exceptionnelle, de décisions détachables du contrat (cf. Vedel, « Détermination de la compétence judiciaire en cas de difficultés relatives à la validité de contrats de droit privé passés par les personnes publiques », C.J.E.G. 1956, p. 63 ; Auby et Drago « Contentieux Administratif », tome I, n° 363, p. 395).

17. - En droit monégasque, la situation se présente différemment.

Le Tribunal civil, juge de droit commun du contentieux contractuel doit, logiquement, avoir plénitude de compétence lorsqu'il est saisi des difficultés nées d'un contrat de droit privé passé entre l'Administration et un particulier ; il se trouve, dans cette hypothèse, à égalité de pouvoirs avec son homologue français et rien dans les arrêts examinés, n'autorise à penser que telle n'est pas la doctrine du Haut Tribunal.

Mais lorsque le juge civil doit connaître d'un contrat administratif, il apparaît à la lumière de l'arrêt du 28 février 1968, que sa compétence est limitée à l'examen des chefs des conclusions portant sur les dispositions contractuelles proprement dites et sur les moyens déduits de la méconnaissance des règles de droit privé ; l'appréciation de la validité des décisions prises par l'Administration à l'occasion du contrat au regard des textes et principes de droit public, ressortit, ainsi que leur annulation éventuelle, de la seule compétence du Tribunal Suprême.

- A la vérité, cette dualité de juridictions appelées à connaître d'un même contrat, alors que les différents éléments du litige peuvent se trouver unis par un lien indivisible, est sans doute conforme à la lettre de l'article 90-B-1° de la Constitution, mais elle ne semble pas cependant nécessairement imposée par celui-ci, compte tenu surtout de l'interprétation que lui a donnée la jurisprudence antérieure du Haut Tribunal.

Si, en effet, l'article 90-B-1° vise « les décisions des diverses autorités administratives », on sait que le Tribunal Suprême, à l'instar du Conseil d'État français et de la Cour de cassation, prend en considération, non pas uniquement la qualité de l'autorité dont émane la décision attaquée, comme le voudrait la lettre de l'article 90 B susvisé, mais la nature administrative ou non, de ladite décision (Tribunal Suprême, 27 novembre 1963, Synd. des Jeux, Cadres et Assimilés de la S.B.M. et du Cercle des Étrangers à Monaco).

Dès lors, rien n'interdit de laisser au Juge du contrat le soin d'apprécier le comportement de l'Administration au regard de l'ensemble des dispositions contractuelles et réglementaires applicables en la cause, sauf renvoi devant le Tribunal Suprême pour trancher par la voie du recours en appréciation de validité ou du recours en interprétation, les difficultés nées de « décisions détachables » du contrat et conditionnant la solution du litige.

- Dans cette perspective, et selon que prévaudra une conception étroite ou extensive de la notion de « décision détachable », le contentieux objectif de l'excès de pouvoir exercé conjointement au contentieux subjectif du plein contentieux, qui est, par excellence, celui du contrat, se trouvera réduit ou, à l'inverse, étendu.

- En l'occurrence, il apparaît que le Tribunal Suprême a opté pour la conception extensive, puisqu'il a admis la recevabilité d'un recours en annulation pour excès de pouvoir formé par la cocontractante de l'Administration contre une décision du Ministre d'État confirmant le licenciement de l'intéressé.

Aussi bien d'ailleurs, si l'on admettait que la décision attaquée n'est pas « détachable » du contrat en cause, il faudrait en déduire que le Tribunal s'est fait juge de la nature administrative de ce contrat, ce qui excéderait sa compétence. On voit mal, en effet, qu'une décision prise par l'Administration dans le cadre d'un contrat de droit privé puisse avoir le caractère de « décision administrative », condition cependant nécessaire pour que le Haut Tribunal soit compétent pour en apprécier la légalité (Trib. Sup. 27 novembre 1963, préc.).

21. - Il reste, qu'en optant pour la conception extensive de la notion de « décision détachable », et compte tenu des conséquences qu'il paraît en tirer quant au règlement des litiges d'ordre contractuel, le Tribunal Suprême a, peut-être, ouvert la voie à des difficultés pratiques qui n'iront pas sans rappeler celles auquel donnait lieu, en matière administrative, le système de la justice retenue instituée par l' Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 (cf. Trib. Suprême, 30 novembre 1960, Sté financière et bancaire de Monte-Carlo). Mais il est, sans aucun doute, prématuré de porter un jugement définitif sur le vu d'un seul arrêt, rendu dans une affaire complexe imparfaitement éclairée par l'instruction écrite.

- On observera enfin, incidemment, que sur le fond, la solution retenue est conforme à celle de la jurisprudence française.

Il est en effet de principe, en droit français, d'une part, que les agents publics, contractuels ou temporaires (sur la notion d'agents participant à l'exécution du service, cf. Waline, note sous Trib. Conf. 22 novembre 1965, Dlle Wattin, Rev. Dt. Pub. 1966, p. 571 ;  Cons. d'État 4 juin 1954 , Vingtain, Rec. p. 342 ; 4 juin 1954, Affortit, Rec. p. 344, concl. Chardeau) n'ont droit à une indemnité de licenciement que lorsque celle-ci est prévue par les dispositions réglementaires ou les stipulations contractuelles régissant leur situation ( Cons. d'État 29 mai 1963 , Tréfousse, Rec. p. 920). Ces agents ne sauraient davantage prétendre au bénéfice des dispositions du droit du travail applicables aux salariés soumis à un régime de droit privé ( Cons. d'État 6 novembre 1964 , Synd. Général des médecins du Travail, Act. Jur. D. A. 1964, II, n° 240, p. 723, 3e espèce ; cf. Me Puybasset et M. Puissochet « Chronique Générale de Jurisprudence », op. cit., I, n° 680), mais il est vrai que des textes réglementaires, tel le décret n° 55-159 du 3 février 1955 relatif aux modalités d'indemnisation en cas de licenciement des agents contractuels et temporaires de l'État et des Établissements publics de l'État, leur donnent certaines garanties que ne paraît pas comporter la législation monégasque.

- Les deux arrêts des 31 janvier et 28 février 1968 évoquent, en second lieu, sur le plan de la compétence, la dualité de fonction du Tribunal Suprême, tout à la fois juge constitutionnel et juge administratif. Mais alors que l'arrêt rendu sur la requête de la Dlle S. oppose à celle-ci, au titre du contentieux constitutionnel, une fin de non-recevoir expresse, parfaitement orthodoxe et désormais classique, en revanche, le mutisme de l'arrêt rejetant la requête du sieur Calmet, sur la possibilité pour le Haut Tribunal de statuer en vertu de sa compétence de juge constitutionnel, peut, d'un point de vue strictement doctrinal, être regretté.

- A l'appui de son recours, la Dlle S. invoquait un deuxième moyen d'annulation pris de la violation de l'article 25 de la Constitution (et de la loi du 17 juillet 1957 ), lequel stipule une priorité aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés ; et la requête concluait expressément à l'octroi d'une indemnité « pour atteinte portée à ses droits, conformément aux dispositions de l'article 90 A-n° 2 de la Constitution ». Ainsi, le litige se trouvait placé sur le plan du contentieux constitutionnel par la volonté expresse de la requérante.

Mais reprenant la solution consacrée par ses arrêts des 27 novembre 1963 (Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Sté des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco) et 4, 5 et 6 mai 1964 (sieurs Deschamps et consorts, sieurs Jama et autres, Union des intérêts français à Monaco), le Tribunal Suprême a rejeté la demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, en rappelant qu'il ne pouvait statuer comme juge constitutionnel, sur une décision relevant de sa compétence en matière administrative, et que tel était le cas en l'espèce.

C'est là, l'application pure et simple des dispositions de l'article 90 A-n° 2 de la Constitution, et il suffit à cet égard de se référer aux commentaires des arrêts susdatés du C.S.E.J., en date des 16 juin 1964 et 24 février 1965.

- Pour sa part, le sieur Calmet a laissé au Tribunal Suprême le soin de décider en quelle qualité - juge constitutionnel ou juge administratif - il avait à connaître de sa requête.

Celle-ci, tout en tendant également à voir déclarer abusive la rupture de son contrat, ordonner sa réintégration et obtenir l'indemnisation des préjudices subis, ne concluait cependant à l'annulation d'aucune décision. De fait d'ailleurs, l'existence d'une décision était controversée, la contre-requête soutenant que l'engagement du requérant était à durée déterminée et qu'il était parvenu purement et simplement à son terme. Observons en outre, que les premiers contrats à durée déterminée, bien qu'excluant la tacite reconduction avaient été renouvelés tacitement.

Dans ces conditions, et dès lors que le Haut Tribunal estimait que la reproduction dans la requête d'une décision refusant la réintégration du requérant ne le saisissait pas, malgré le contexte de la requête, fût-ce implicitement, de conclusions tendant à l'annulation de ladite décision, la demande d'indemnité ne pouvait qu'être rejetée par le juge administratif, les conditions posées par l'article 90-B-1° de la Constitution n'étant pas remplies (supra § 12).

Mais en allait-il de même au regard du juge constitutionnel ? Le moins que l'on puisse dire est que, à la lecture de l'arrêt, la solution n'est pas évidente.

- Dans son principe, en effet, l'octroi d'une indemnité sur le fondement de l'article 90-4-2° n'est nullement subordonné, non seulement à l'annulation, mais même à l'existence d'une décision : il suffit que le Tribunal Suprême soit d'une part, saisi d'une « demande d'indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution » et, d'autre part, que le recours ne soit pas de ceux visés au paragraphe B dudit article.

Or, précisément, en l'espèce, le requérant invoquait l'atteinte au principe d'égalité devant la loi et à celui de la liberté du travail (articles 17 et 25 de la Constitution) et son recours, le Tribunal Suprême l'a expressément constaté, n'était pas de ceux dont il pouvait connaître au titre du contentieux administratif. On se trouvait donc - apparemment - dans les conditions requises pour la saisine du Haut Tribunal en matière constitutionnelle. Il y a lieu dès lors, de rechercher les raisons qui l'ont conduit à décliner, implicitement, sa compétence en ce domaine.

- Il faut, a priori, écarter la circonstance que la requête ne comportait aucune référence aux dispositions de l'article 90-A-2° de la Constitution.

Indépendamment du fait qu'elle était tout aussi muette en ce qui concerne l'article 90-B-1°, ce qui n'a pas empêché le Tribunal de se considérer saisi comme juge administratif, il est de droit que la détermination de l'ordre juridictionnel compétent, ou de la branche du contentieux à laquelle appartient une action donnée ne dépend ni du juge, ni des parties, mais uniquement de la loi - en l'occurrence, la Constitution elle-même - et qu'elle est d'ordre public ; elle doit donc être examinée d'office par le juge.

Il en va ainsi, par exemple, en droit français, de la distinction des recours pour excès de pouvoir et des recours de plein contentieux ( Cons. d'État 12 novembre 1954 , Ministre de la Santé Publique et de la Population, Rec. p. 593 ; 26 avril 1961, d'Arnaud de Vitrolles, Rec. p. 1132 ; 13 mai 1966, Vondaèle, Rec. p. 321) ou des recours pour excès de pouvoir et des recours en cassation ( Cons. d'État , 12 mai 1961 , Sté financière et industrielle des pétroles, Rec. p. 314, Act. Jur. D.A. 1962, I, p. 77, conclusions Dutheillet de Lamothe). S'agissant de principes généraux qui commandent l'organisation juridictionnelle, il ne paraît pas douteux qu'ils doivent recevoir application à Monaco, alors, de surcroît, que l'analogie est grande entre les droits publics français et monégasques.

- Il faut alors admettre que le Haut Tribunal a, implicitement, considéré qu'il se trouvait en présence d'une décision administrative qui aurait pu - ou dû - faire l'objet d'un recours visé à l'article 90-B-1° de la Constitution, ce qui suffisait à faire déclarer irrecevable un recours en indemnité fondé sur l'article 90-A-2° (supra §§ 12 et 24).

Mais en ce cas, de quelle décision s'agissait-il et même y avait-il eu décision ?

- Sans doute, le fait de décider de ne pas prendre de décision, constitue-t-il une décision, mais est-elle « détachable » du contrat ? Sans doute encore, y a-t-il eu, en l'espèce, a posteriori, décision expresse de ne pas réintégrer le sieur Calmet. Mais n'est-il pas possible d'envisager l'hypothèse où, initialement, il y aurait eu « oubli » de renouveler son contrat ? On se trouverait alors en présence d'un fait - et non d'une décision, fût-elle tacite - distinct de la décision portant refus de réintégration, et ce fait, à supposer comme le soutenait le requérant, qu'il méconnaisse l'article 17 ou l'article 25 de la Constitution, était de nature à lui ouvrir droit à une indemnisation fixée par le juge constitutionnel.

Ce n'est là, évidemment qu'une hypothèse, et il est assuré qu'elle devait se trouver démentie par les éléments soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême. Pour celui-ci, l'irrecevabilité du recours au regard de l'article 90-A-2° était évidente, et dès lors que les conclusions de la requête n'invoquaient pas expressément ces dispositions, le juge n'avait pas à y répondre.

On rejoint ainsi l'observation formulée liminairement, quant à la nécessité d'une motivation aussi précise et complète que possible des conclusions et moyens des parties.G. H. GEORGE,Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation.

Décide :

Article 1er : La requête est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente, pour en connaître, en tant qu'elle est fondée, d'une part, sur les articles 90 A, 2° et 90 B, 3°, de la Constitution et, d'autre part, sur la rupture abusive du contrat de travail en violation de la loi du 16 mars 1963 ;

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté comme non fondé ;

Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de la demoiselle S. ;

Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ;


Contentieux Administratif