LégiMonaco - Tribunal Suprême -
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Tribunal Suprême

Monaco

03 février 1994

Sieur A. G.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Compétence
  Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Mesure individuelle prise en exécution d'une loi - Exception d'inconstitutionnalité de la loi – Rejet.
  Droits et libertés constitutionnels
  Liberté du travail - Exercice par les étrangers des droits non exclusivement réservés aux nationaux.
  Actes administratifs
  Acte individuel - Autorisation d'embauchage - Motivation non obligatoire.

Le Tribunal Suprême

Siégeant en section administrative,

Vu la requête présentée par le sieur A. G., de nationalité tunisienne, aide-maçon, demeurant ..., Italie, ladite requête enregistrée au Greffe Général le 23 avril 1993 et tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême d'annuler une décision en date du 25 février 1993 prise par la direction des Travaux Publics et des Affaires Sociales par laquelle le sieur G. se voyait refuser son autorisation d'embauchage ;

Ce faisant,

Attendu que le requérant fait valoir qu'il a déposé une demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail datée du 23 février 1993, reçu le lendemain 24 par le service compétent ;

Dès le 25 février, une décision de refus était prise sans motivation ;

Régulièrement domicilié et ayant travaillé à Monaco il y a plusieurs années, ne faisant objet d'aucun renseignement défavorable, il ne pouvait se voir opposer aucun motif valable à l'obtention du permis de travail ;

La priorité d'emploi pour les Monégasques ne peut être en cause car aucun Monégasque n'est intéressé par l'emploi proposé ;

Il serait donc inconstitutionnel de faire une distinction entre diverses catégories d'étrangers ;

Cet état de fait serait contraire aux articles 25 et 32 de la Constitution qui, sous réserve de la priorité accordée aux Monégasques, garantissent la liberté du travail pour les étrangers ;

Vu la décision attaquée ;

Vu la contre-requête de son Excellence Monsieur le Ministre d'État en date du 25 juin 1993 demandant que la requête soit rejetée avec toutes conséquences de droit ;

Attendu que les conditions d'embauchage en Principauté de Monaco sont régies par les dispositions de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée qui institue un régime d'autorisation préalable à l'emploi, dans le secteur privé, de salariés étrangers, dont les modalités sont déterminées par ses articles 2 à 5 ;

S'agissant du bénéficiaire de l'embauche et à aptitudes égales, l'Administration a compétence liée pour la délivrance des autorisations au regard d'un ordre de priorité entre catégories d'étrangers, hiérarchie qui procède exclusivement de la prise en considération de la nature des liens avec la Principauté des personnes considérées, quelle que soit leur nationalité, sur le fondement de critères précis et objectifs ;

En dehors du respect de cet ordre de priorités, les dispositions susvisées n'assortissent la délivrance ou le refus des autorisations en cause d'aucune autre condition légale de fond, l'Administration disposant donc d'un pouvoir discrétionnaire ;

L'Administration n'a pas à motiver ses décisions de refus en la matière dès lors que la loi ne le lui impose pas expressément, conformément aux travaux préparatoires au cours desquels la question a été explicitement traitée et à un principe général dégagé par la jurisprudence du Tribunal Suprême ;

Au titre du droit comparé, le Code français du travail admet également un régime d'autorisation préalable pour l'étranger désireux d'exercer une activité professionnelle, le refus étant d'après la jurisprudence citée justifié par des considérations d'emploi local ;

Le service compétent, a, en conséquence, respecté la procédure légale. En effet, trois candidatures de travailleurs demeurant dans les communes limitrophes, donc prioritaires selon la loi, ont été présentées à l'employeur pour un emploi ne nécessitant aucune qualification particulière ;

L'employeur a néanmoins refusé l'embauche des candidats et opté pour celle du requérant. Or, selon l' article de la loi n° 629 , l'employeur ne peut proposer de lui-même un candidat que dans le cas où aucune présentation n'a été effectuée par l'Administration dans le délai de quatre jours francs à compter du dépôt de l'offre d'emploi. La prétention de l'employeur ne pouvait donc donner lieu qu'à un refus d'autorisation ;

Quant à l'invocation des dispositions constitutionnelles, elle s'avère inopérante dès lors que l'acte déféré au juge administratif a été pris conformément à la loi, celle-ci faisant écran entre ledit acte et la Constitution ;

titre tout à fait subsidiaire, il est rappelé que, si le requérant a pu dans le passé travailler à Monaco, c'est qu'il était régulièrement domicilié dans la commune limitrophe de Roquebrune et conséquemment prioritaire au sens de la loi n° 629 . Or, d'après les renseignements recueillis par la police monégasque, l'intéressé aurait fait l'objet d'une mesure d'interdiction de séjour en France et ne pourrait plus justifier d'une autorisation régulière d'entrée sur le territoire français faisant obstacle en application des règles en vigueur issues de la Convention de voisinage du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine d'application n° 3153, à l'entrée sur le territoire monégasque. Une précédente demande d'embauche avait d'ailleurs déjà été refusée en 1985 ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu la Constitution et notamment ses articles 25 et 32 ;

Vu la loi n° 629 du 17 juillet 1957 , modifiée, tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1983 , modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'Ordonnance de renvoi de Monsieur le Président du Tribunal Suprême en date du 27 décembre 1993 ;

Ouï Monsieur Charles, Membre Suppléant du Tribunal Suprême en son rapport ;

Ouï Maîtres Pastor et Sbarrato, avocats-défenseurs, en leurs observations orales ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Considérant que Monsieur G. demande l'annulation de la décision de refus de l'autorisation d'embauchage et de délivrance de permis de travail en date du 25 février 1993 le concernant ;

Considérant que, selon l' article de la loi n° 629 du 17 juillet 1957  « aucun étranger ne peut occuper un emploi privé à Monaco s'il n'est titulaire d'un permis de travail » ; que l'article 2 du même texte prescrit que « toute offre d'emploi doit être déclarée par l'employeur à la direction de la main d'œuvre et des emplois qui lui adresse, dans les quatre jours francs de la déclaration, le ou les candidats à l'emploi. À défaut de présentation dans ce délai, l'employeur peut proposer un autre candidat ». Que l'article 5 dans la rédaction issue de la loi n° 1091 du 26 décembre 1985 énonce que « pour les candidats possédant les aptitudes nécessaires à l'emploi, et à défaut de travailleurs de nationalité monégasque, l'autorisation prévue à l'article précédent est délivrée selon l'ordre de priorité suivant :

trangers mariés à une monégasque ayant conservé sa nationalité et non légalement séparés et étrangers nés d'un auteur direct monégasque,

trangers domiciliés à Monaco et y ayant déjà exercé une activité professionnelle,

trangers domiciliés dans les communes limitrophes et autorisés à y travailler ».

Sur l'absence de motivation de la décision attaquée :

Considérant que ces textes ne font aucune obligation à l'Administration de motiver la mesure de refus ; que, par la suite, le requérant ne peut utilement soutenir que la décision attaquée n'était pas motivée ;

Sur la légalité de la décision attaquée :

Considérant que l'entreprise C.L. Technic Bâtiment a effectué le 22 février 1993 la déclaration d'offre d'un emploi de manœuvre ; que le lendemain le service de l'emploi a présenté trois candidats, tous de nationalité étrangère demeurant dans des communes limitrophes, donc entrant dans la troisième catégorie prévue à l'article 5 susvisé et possédant les aptitudes nécessaires à l'emploi en cause ; que l'entreprise a refusé les trois candidatures prioritaires et opté pour le requérant, de nationalité tunisienne, demeurant en Italie, sans justifier des raisons de ses refus ;

Considérant que, dans ces conditions, l'autorité compétente était tenue de refuser l'embauchage d'un candidat non présenté par le service de l'emploi ;

Sur l'exception d'inconstitutionnalité :

Considérant que la liberté du travail, dont l'article 25 de la Constitution précise que son exercice est réglementé par la loi, n'est pas remise en cause par la décision critiquée ;

Considérant que l'ordre de priorité établi par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 repose sur des critères indifférents à la nationalité de l'étranger postulant et qui ne sont pas incompatibles avec l'article 32 de la Constitution assurant à l'étranger la jouissance dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ;

NOTE

1. - En raison de l'importance du problème juridique soulevé, ainsi que la manière dont le Tribunal Suprême l'a abordé, la décision rendue par le Tribunal dans l'affaire G., qui se présentait avec la simplicité d'une hypothèse d'école, mérite de retenir l'attention.

- Dans une requête d'une vingtaine de lignes le requérant, un maçon de nationalité tunisienne demeurant en Italie, demandait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision non motivée du service de l'emploi qui lui avait refusé le permis de travail et l'embauchage dans une entreprise souhaitant l'employer. À l'appui de sa demande le requérant invoquait la violation par la décision attaquée des articles 25 et 32 de la Constitution qui, soutenait-il, garantissent la liberté du travail aux étrangers sans distinction entre eux ; la priorité assurée aux Monégasques en vertu de l'article 25, précisait-il, n'était pas en cause dès lors qu'aucun Monégasque ne s'était présenté à l'emploi proposé au requérant. La prétendue méconnaissance, par la décision administrative attaquée, de ces deux dispositions constitutionnelles constituait le seul moyen d'annulation expressément articulé par la requête à l'encontre de la décision du service de l'emploi.

- Dans sa brève contre-requête le Gouvernement Princier faisait valoir qu'en prenant la décision attaquée l'administration n'avait fait qu'appliquer les dispositions législatives régissant l'emploi des travailleurs étrangers dans le secteur privé. La loi n° 629 du 17 juillet 1957 , modifiée, expliquait le Gouvernement, institue un régime d'autorisation préalable à l'emploi, dans le secteur privé, de salariés étrangers. Elle prescrit que toute offre d'emploi doit être déclarée par l'employeur au service de la main d'œuvre et de l'emploi, qui lui adresse le ou les candidats à l'emploi. Entre les candidats étrangers possédant les aptitudes nécessaires à l'emploi, et à défaut de travailleurs de nationalité monégasque, elle établit un ordre de priorité : étrangers mariés à un Monégasque ou nés d'un auteur monégasque ; étrangers domiciliés à Monaco et y ayant déjà exercé une activité professionnelle ; étrangers domiciliés dans les communes limitrophes et autorisés à y travailler. En l'espèce, faisait valoir le Gouvernement, l'employeur avait refusé les trois candidats étrangers, tous trois prioritaires au sens de la loi n° 629 , que le service de l'emploi lui avait proposés. Il était en conséquence loisible à l'administration, sans avoir à motiver sa décision, de refuser l'autorisation d'embauchage et le permis de travail pour un travailleur que le service n'avait pas présenté. Quant au moyen tiré par le requérant de ce que la décision attaquée aurait méconnu des dispositions constitutionnelles, le Gouvernement soutenait qu'il était inopérant dès lors que la décision administrative attaquée avait été prise en application de la loi n° 629 et conformément aux dispositions de cette dernière, la loi faisant écran entre la décision administrative et la Constitution.

- Le Tribunal étant saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre une décision d'une autorité administrative, c'est l'article 90 B de la Constitution qui était en principe applicable. Nul doute, en conséquence, que si la conformité à la Constitution de l'acte administratif attaqué avait été contestée sans que cet acte eût été couvert par la loi n° 629 dont il faisait application, le contrôle du Tribunal Suprême aurait pu s'exercer au regard de n'importe quelle disposition de la Constitution, qu'elle fasse ou non partie du Titre III : contrairement au paragraphe A, le paragraphe B de l'article 90 ne limite en effet pas le contrôle du juge à la conformité de l'acte attaqué aux dispositions relatives aux libertés et droits consacrés par le Titre III. Au regard du juge de l'excès de pouvoir la violation de la Constitution n'est qu'une variété de la violation de la règle de droit et doit être censurée par le juge de l'excès de pouvoir.

- En l'occurrence la situation juridique se trouvait toutefois compliquée par le fait que la décision administrative critiquée avait été prise en application de la loi n° 629 et qu'aucune méconnaissance des dispositions de cette loi n'était invoquée. Le vice d'inconstitutionnalité articulé par le requérant n'était pas un vice propre à la décision administrative attaquée mais se rapportait aux dispositions législatives dont cette dernière se bornait à faire application. La décision refusant au requérant l'embauche demandée n'aurait en conséquence pu être annulée pour non-conformité avec les articles 25 et 32 de la Constitution que si le Tribunal Suprême avait constaté que les dispositions législatives en application desquelles ce refus était intervenu étaient elles-mêmes contraires à ces dispositions constitutionnelles. Par-delà le recours en annulation pour excès de pouvoir formé contre la décision du service de l'emploi rejetant sa demande de permis de travail, ce sont en réalité les règles, procédures et mécanismes institués par la loi n° 629 , en particulier l'ordre de priorité établi par cette loi entre diverses catégories d'étrangers, qui étaient arguées de contrariété avec les articles 25 et 32 de la Constitution. En un mot, l'examen de la régularité au regard de la Constitution de la décision administrative qui faisait l'objet du recours passait nécessairement par l'examen de la constitutionnalité de la loi n° 629 .

- Si la question de la constitutionnalité de la loi n° 629 avait été soumise au Tribunal Suprême par un recours direct en annulation ou par la voie d'un recours en appréciation de validité à la suite d'une question incidente surgie au cours d'un procès devant le tribunal judiciaire, la Haute Juridiction aurait été conduite à statuer « en matière constitutionnelle » dans le cadre du paragraphe A de l'article 90. Telle n'était cependant pas la situation dans la présente espèce : c'est à l'occasion du recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative faisant application de la loi n° 629 que la question de la conformité de cette loi à la Constitution s'est posée, la régularité de la décision administrative attaquée dépendant de la constitutionnalité de la loi.

- Une question de principe se posait dès lors à la Haute Juridiction : que doit faire le Tribunal Suprême lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif pris en application d'une loi, qu'aucun vice propre d'inconstitutionnalité n'est articulé à l'encontre de l'acte administratif d'application et que le seul vice invoqué à l'encontre de ce dernier réside dans l'inconstitutionnalité de la loi appliquée ? Le Tribunal doit-il examiner la constitutionnalité de la loi dont l'acte attaqué a constitué la pure et simple mise en œuvre ? Ou bien doit-il considérer que la loi fait écran entre la Constitution et l'acte administratif, de telle sorte qu'il ne lui appartiendrait de contrôler la régularité de l'acte administratif que par rapport à la loi dont il fait application sans remonter, au-delà de la loi, jusqu'à la Constitution ? La question n'était certes pas entièrement nouvelle, et le Tribunal Suprême pouvait s'inspirer de ses décisions rendues dans les affaires Jama (Rec. T. Suprême, notes J. Leschemelle et P. Weil), Corruble (ibid., note G. Vedel), Association syndicale autonome des fonctionnaires (ibid., note P. Weil), Syndicat du personnel hospitalier du Centre Hospitalier Princesse Grace (ibid., note G. Vedel) et Sangiorgio (ibid., note G.-H. George) (V. aussi G. Vedel, note ss arrêt, 1er févr. 1994, Association des propriétaires de la Principauté de Monaco). Jamais cependant elle ne s'était posée d'une manière aussi précise que dans notre affaire.

- Pour résoudre le problème ainsi posé, le Tribunal Suprême pouvait faire état de plusieurs considérations.

- La première, c'est que le paragraphe A de l'article 90 de la Constitution n'institue pas un contrôle de constitutionnalité de la loi en tant que tel, mais un contrôle de la conformité aux dispositions du Titre III de la Constitution des actes de toute nature, y compris des actes matériels (telle une arrestation arbitraire). Pour que le paragraphe A s'applique, c'est-à-dire pour que le Tribunal Suprême statue « en matière constitutionnelle », deux conditions doivent être remplies cumulativement : il faut à la fois que le recours dont le Tribunal est saisi ait « pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution » et que ce recours ne soit pas de ceux qui sont « visés par le paragraphe B du présent article ». C'est pourquoi, selon une jurisprudence bien établie et abondamment commentée, le Tribunal Suprême commence nécessairement par s'assurer qu'il n'est pas saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dans le cadre du paragraphe B de l'article 90, puisque c'est seulement dans la négative qu'il doit se placer sur le terrain du paragraphe A.

- Seconde considération : il appartient au Tribunal Suprême de définir de quelles conclusions il se trouve « en définitive... saisi », ainsi qu'il l'a jugé dans son arrêt précité de 1979, Association syndicale autonome des fonctionnaires, (Cf. 27 juin 1978, Dlle S. : Rec. T. Suprême, note G. Vedel, et Sangiorgio, préc.), autrement dit de déterminer la véritable nature de la question dont il est saisi. Dans la présente espèce, le véritable débat portait sur la conformité à la Constitution du régime établi par la loi n° 629 , et plus particulièrement des dispositions instituant un ordre de priorité entre travailleurs étrangers candidats à un emploi dans le secteur privé.

- Troisième considération : bien que dans une situation de ce genre le Tribunal Suprême ne soit pas saisi d'un recours en appréciation de validité de la loi stricto sensu, puisque aussi bien il n'est pas saisi sur renvoi de l'autorité judiciaire, il existe néanmoins certaines similitudes avec cette dernière situation. D'abord, parce que, ici comme là, c'est à titre incident que la question de la constitutionnalité de la loi doit être tranchée, afin de permettre de résoudre la question posée à titre principal. Ensuite, parce que la position que la Haute Juridiction est appelée à prendre au sujet de la constitutionnalité de la loi aura les mêmes effets juridiques que celle qu'il serait amené à prendre sur un recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire : dans un cas comme dans l'autre, il n'est pas invité à annuler la loi mais seulement à la déclarer contraire à la Constitution.

- Dernière considération, enfin : en dépit de ces analogies avec le recours en appréciation de validité, il ne saurait être question d'un renvoi du Tribunal Suprême statuant « en matière administrative » au Tribunal Suprême statuant « en matière constitutionnelle », au sens où l'on parlerait d'un renvoi du tribunal judiciaire devant lequel la question de la constitutionnalité d'une loi aurait surgi à titre incident au Tribunal Suprême statuant en application de l'article 90 A. Le Tribunal Suprême ne se compose pas de deux juridictions distinctes : une juridiction constitutionnelle et une juridiction administrative. Il constitue une seule et même juridiction, qui siège tantôt en assemblée plénière de cinq membres tantôt en section administrative de trois membres, et qui statue tantôt « en matière constitutionnelle » tantôt « en matière administrative ». L'idée même d'un renvoi d'une question incidente par le Tribunal Suprême juridiction administrative au Tribunal Suprême juridiction constitutionnelle est contraire à l'esprit et la lettre tant des dispositions de la Constitution que de l' ordonnance n° 2984 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

- De cette analyse découlent plusieurs conséquences, tant de fond que de procédure.

- En premier lieu, le fait que l'acte administratif attaqué ait été pris sur le fondement d'une loi ne fait pas obstacle à ce que la conformité de cette loi à la Constitution soit examinée par le Tribunal Suprême. En conséquence, dans notre espèce, la théorie de la loi-écran invoquée par le Gouvernement ne pouvait empêcher la Haute Juridiction d'exercer son contrôle sur la constitutionnalité de la loi n° 629 .

- En second lieu, dès lors que la conformité de la loi au Titre III de la Constitution est appelée à être examinée par le Tribunal Suprême dans des conditions comparables à celles dans lesquelles il aurait été saisi par la voie d'un recours en appréciation de validité, c'est « en matière constitutionnelle », dans le cadre du paragraphe A de l'article 90, que le Tribunal Suprême est appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de la loi dont l'acte administratif attaqué a fait application. Ce qui signifie avant tout que c'est seulement au regard des dispositions du Titre III de la Constitution que la constitutionnalité des dispositions législatives dont l'acte administratif attaqué a constitué l'application peut être examinée ; la position contraire prise par le Tribunal Suprême dans ses arrêts précités de 1979 et 1983 a fait l'objet, de la part du doyen Vedel et du signataire de ces lignes, de réserves sur lesquelles il n'est pas nécessaire de revenir ici. Mais cela signifie aussi que c'est nécessairement en assemblée plénière de cinq membres que la question incidente de la constitutionnalité de la loi doit être examinée. Ce dernier aspect appelle quelques explications.

- Il est à peine besoin de rappeler que la distinction entre le Tribunal Suprême statuant « en matière constitutionnelle » et le Tribunal Suprême statuant « en matière administrative » est d'ordre procédural et que, même sous cet angle, elle est éminemment flexible. L'assemblée plénière de cinq membres est obligatoire « en matière constitutionnelle », c'est-à-dire s'agissant des recours du paragraphe A de l'article 90, mais l'assemblée plénière peut également être amenée à statuer « en matière administrative » : il en est ainsi, aux termes de l'article 91, « sur renvoi ordonné par le président du Tribunal Suprême ou décidé par la section administrative ». Il s'agit là d'un système inspiré par des considérations de commodité géographique et de bon sens : faciliter les sessions du Tribunal, dont les membres ne résident généralement pas à Monaco, en se contentant d'une formation restreinte de trois membres pour un grand nombre d'affaires, tout en exigeant la formation plénière de cinq membres pour les affaires les plus importantes ou qui se révèlent les plus difficiles.

- En conséquence, s'il est vrai, comme il a été indiqué plus haut (§ 15, in fine), que la question incidente de la constitutionnalité de la loi doit être examinée en assemblée plénière de cinq membres statuant « en matière constitutionnelle » dans le cadre du paragraphe A de l'article 90, il serait erroné de conclure de là qu'une fois cette question préalable réglée par l'assemblée plénière statuant « en matière constitutionnelle » de cinq membres, il faudrait revenir à la section administrative de trois membres statuant « en matière administrative » pour qu'elle se prononce sur la conclusion principale à fin d'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative faisant application de la loi. Ce serait là une solution non seulement inutilement compliquée mais aussi juridiquement injustifiable, parce que reposant sur la conception - erronée, on l'a vu (supra § 12) - d'une dualité de juridictions à l'intérieur du Tribunal Suprême. S'il est un cas exemplaire où une affaire « administrative » doit être tranchée en assemblée plénière, c'est bien celui-ci.

- La solution qui paraissait s'imposer dans la présente affaire était en conséquence d'une grande simplicité : l'affaire tout entière, aussi bien dans son aspect « administratif » (le recours en annulation formé contre l'acte administratif attaqué faisant application de la loi n° 629 ) que dans son aspect « constitutionnel » (la conformité de la loi n° 629 aux dispositions du Titre III de la Constitution) devait être examinée par l'assemblée plénière de cinq membres. Le Tribunal Suprême aurait alors statué à la fois « en matière constitutionnelle » et « en matière administrative ».

- Concrètement, il ressort des dispositions combinées de l'article 91 de la Constitution et des articles et de l'Ordonnance n° 2984 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême que dans une situation comme celle de la présente affaire le renvoi à l'assemblée plénière peut être :

- soit ordonné par le Président du Tribunal Suprême de sa propre initiative ou à la demande à lui adressée par le Procureur Général dans le délai fixé par l'ordonnance ;

- soit décidé par la section administrative elle-même au cas où le Président du Tribunal ne l'aurait pas ordonné de son côté.

C'est dire que dès l'instant où il apparaît au Président du Tribunal Suprême, au Procureur Général ou à la section administrative qu'un recours en annulation pour excès de pouvoir soulève la question incidente de la conformité de dispositions législatives aux dispositions du Titre III de la Constitution, le renvoi de l'ensemble de l'affaire à l'assemblée plénière doit être ordonné, ce renvoi étant possible jusqu'à la lecture du rapport.

- Il est à peine besoin de préciser que le « renvoi » à l'assemblée plénière, qu'il soit ordonné par le président du Tribunal ou décidé par la section administrative, s'analyse comme une simple mesure intérieure d'administration de la justice et qu'il n'a de commun que le nom avec le « renvoi » d'une question incidente par une juridiction devant une autre, seule compétente pour statuer sur elle : le Tribunal Suprême constituant une juridiction unique, il ne peut de toute évidence se « renvoyer » une affaire à lui-même ; s'agissant du Tribunal Suprême, le juge de l'action et le juge de l'exception ne forment qu'un. Dans le langage du droit français, on dirait que la question incidente de la constitutionnalité de la loi constitue, en pareil cas, une question préalable (c'est-à-dire tranchée par la juridiction saisie de la question principale) et non pas une question préjudicielle (c'est-à-dire soumise au renvoi à une autre juridiction, seule compétente pour en connaître). Encore moins le « renvoi » à l'assemblée plénière n'offre-t-il la moindre similitude avec le « renvoi » (c'est-à-dire l'ajournement) d'une affaire décidé par le Tribunal Suprême en application de l' article de l'Ordonnance n° 2984 . Il y a « renvoi » et « renvoi » : le même mot recouvre des réalités diverses.

- Si les analyses qui précèdent sont exactes, la démarche du Tribunal Suprême dans notre affaire se trouvait clairement tracée :

a) Le requérant ayant déféré au Tribunal Suprême, aux fins d'annulation pour excès de pouvoir, la décision du service de l'emploi lui refusant l'autorisation d'embauchage et le permis de travail, on se trouvait dans le cadre du paragraphe B de l'article 90, et la question pouvait en principe être tranchée par la section administrative de trois membres.

b) Le seul moyen invoqué par le requérant à l'appui de son recours étant tiré de la contrariété de la décision administrative critiquée avec la Constitution, la section administrative aurait pu se prononcer sur ce moyen si l'inconstitutionnalité alléguée de la décision administrative avait constitué un vice propre à cette dernière. Tel n'était cependant pas le cas : aucun vice d'inconstitutionnalité propre à la décision administrative arguée d'excès de pouvoir n'était invoqué par le requérant, et l'irrégularité de cette décision au regard de la Constitution n'aurait pu résulter que de la non-conformité à la Constitution de la loi n° 629 dont la décision administrative attaquée constituait l'application.

c) La question incidente ainsi soulevée, à savoir celle de la conformité de la loi n° 629 avec la Constitution, relevait du paragraphe A de l'article 90 et ne pouvait donc être tranchée que par le Tribunal Suprême statuant « en matière constitutionnelle »,c'est-à-dire siégeant en assemblée plénière de cinq membres.

d) Des raisons impérieuses de droit et de bon sens interdisaient que le procès fût scindé en deux phrases : l'examen de la question incidente de la conformité à la Constitution de la loi n° 629 par l'assemblée plénière statuant « en matière constitutionnelle », suivi de la décision sur la question principale de la régularité de la décision administrative d'application par la section administrative statuant « en matière administrative ». Le renvoi de l'ensemble de l'affaire à l'assemblée plénière statuant à la fois « en matière constitutionnelle » et « en matière administrative » s'imposait.

- Ce n'est pourtant pas cette voie que le Tribunal Suprême a suivie. Sa démarche a été tout autre.

- En premier lieu, l'arrêt du 3 février 1994 commence par se prononcer sur la conformité de la décision attaquée aux dispositions de la loi n° 629 , alors pourtant que le requérant n'avait allégué aucune violation de cette loi (celle-ci n'était pas même mentionnée dans sa requête). Le Tribunal Suprême a statué sur un problème qui n'était pas soulevé.

- En second lieu, c'est en section administrative de trois membres que l'ensemble de l'affaire a été réglé, y compris la question incidente de la conformité de la loi n° 629 à la Constitution. L'arrêt traite de cette question sous l'intitulé : « Sur l'exception d'inconstitutionnalité », alors pourtant qu'il ne s'agissait pas à proprement parler d'une exception, mais d'un moyen - du seul moyen - d'annulation articulé par le requérant.

- Enfin, l'arrêt traite différemment, sans s'expliquer sur les raisons de cette différence de traitement, le problème de la régularité de l'acte administratif attaqué au regard de l'article 25 et au regard de l'article 32 de la Constitution. S'agissant de l'article25, l'arrêt s'intéresse à la « décision critiquée », qu'il déclare conforme à cette disposition. S'agissant de l'article 32, c'est à la disposition législative instituant un ordre de priorité entre les travailleurs étrangers que l'arrêt porte son attention. Dans les deux cas, pourtant, c'est le régime établi par la loi n° 629 qui était en cause, et aucun vice propre à la décision administrative critiquée n'était invoqué, pas plus au regard de l'article 25 qu'au regard de l'article 32.

- Cela étant, la position adoptée sur le fond par l'arrêt commenté est irréprochable : en l'absence d'un texte l'exigeant expressément la décision attaquée n'avait pas à être motivée ; ni la loi n° 629 ni l'acte administratif déféré au Tribunal Suprême par le Sieur G. ne méconnaissaient la liberté du travail, la priorité d'emploi assurée aux Monégasques ou la jouissance des droits publics et privés accordée aux étrangers par les articles 25 et 32 de la Constitution. Il est permis néanmoins de regretter que le problème juridique de principe soulevé par cette affaire n'ait été ni identifié ni résolu avec la précision et la clarté que l'on aurait pu souhaiter.PROSPER WEIL

Décide :

Article 1er : - La requête susvisée en date du 23 avril 1993 au sieur G. est rejetée ;

Article 2 : - Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ;

Article 3 : - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


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