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Tribunal Suprême

Monaco

01 février 1994

Association des propriétaires de Monaco

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Compétence
  Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Loi n° 1159 du 29 décembre 1992 - Location de locaux à usage d'habitation - Rejet.
  Droits et libertés constitutionnels
  Droit de propriété - Conciliation avec des règles et principes de valeur constitutionnelle - Exigences résultant de caractères géographiques particuliers du territoire - Droit de priorité accordé aux monégasques - Non-rétroactivité de dispositions pénales d'application immédiate.
  Responsabilité de la puissance publique
  (-) du fait des lois - Principe d'égalité devant les charges publiques - Préjudice anormal et spécial.

Le Tribunal Suprême

Siégeant et délibérant en Assemblée plénière et en matière constitutionnelle,

Vu la requête présentée par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco le 26 février 1993 et tendant à l'annulation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ;

Ce faire,

Attendu que la loi attaquée porte atteinte au droit de propriété reconnu par l'article 24 de la Constitution en ce qu'elle institue des mesures nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988 sans que les difficultés exceptionnelles, qui, selon la décision du Tribunal Suprême du 20 juin 1989, justifiaient les restrictions à ce droit soient ni modifiées, ni aggravées ; que notamment la loi revient sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds et en restreignant la liste des locataires protégés ;

Attendu, au surplus, que la loi contient des dispositions pénales rétroactives en violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution puisque celles-ci s'appliquent aux locaux loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 avant sa modification ;

Attendu, enfin, que la loi, portant une atteinte directe et indirecte au droit de propriété, elle doit entraîner une indemnisation par l'État des propriétaires justifiant un préjudice spécial ;

Vu la contre-requête de Monsieur le Ministre d'État déposée le 30 avril 1993 et tendant au rejet de la requête avec condamnation aux dépens pour les motifs que, l'atteinte au droit de propriété ne peut être reconnue dès lors que la loi nouvelle, au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, ne comporte pas privation du droit de propriété en raison des caractères géographiques de territoire de l'État et est justifiée par la hausse importante des loyers provoquée par l'application de la loi du 18 juillet 1988  ;

Qu'il ne peut être prétendu que la loi revient à un blocage des loyers puisque le régime de limitation des taux ne concerne que les locaux vacants à la date de son entrée en vigueur ;

Que le droit de reprise des propriétaires ne pourra s'exercer que dans le respect de la procédure instituée par la loi du 18 juillet 1988 et que le régime est plus libéral que le précédent ;

Que la loi n'institue pas une reconduction automatique du bail, que cette reconduction ne constitue qu'une possibilité et qu'il y a lieu à l'application d'une procédure permettant de négocier le renouvellement du bail dans le cadre de la loi ;

Que le droit à réparation du préjudice auquel pourraient prétendre les propriétaires ne peut être reconnu puisque ce préjudice n'est ni certain ni spécial ;

Que l'affirmation selon laquelle la loi serait rétroactive dans ses dispositions pénales est inexacte et que l'association confond rétroactivité et application immédiate de la loi ;

Vu la réplique déposée le 28 mai 1993 par l'Association requérante et tendant aux mêmes fins que la requête initiale ;

Attendu que le Tribunal Suprême, qui a compétence pour interpréter les dispositions législatives attaquées, peut adopter à leur sujet le procédé des réserves d'interprétation ;

Que la spécialité du préjudice ne concernera que la moitié environ des propriétaires appartenant au secteur réglementé ;

Que la contre-requête contient des inexactitudes concernant la baisse excessive des loyers selon les informations qu'elle fournit dans sa réplique ;

Qu'il est inexact de prétendre que la loi ne comporte aucun retour au blocage des loyers dès lors que, pendant les deux périodes de six ans pendant lesquelles elle s'appliquera, les loyers ne pourront être augmentés au-delà des seuils fixés ;

Vu la duplique déposée par le Ministre d'État le 5 juillet 1993 et tendant à nouveau au rejet de la requête en ce que :

La simple lecture de la loi permet de montrer que les atteintes au droit de propriété n'existent pas ; que ses dispositions visent simplement à concilier les intérêts des propriétaires et des locataires ;

Que le préjudice spécial invoqué concernerait 25 % des propriétaires et qu'une telle affirmation viderait de tout sens le concept même de rupture qui fonde cette condition du préjudice ;

Vu la loi attaquée ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu la Constitution et notamment ses articles 20 alinéa 4, 24 et 90-A-2° ;

Vu l' Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée, sur le Tribunal Suprême ;

Vu l'Ordonnance de Monsieur le Président du Tribunal Suprême, en date du 27 décembre 1993, par laquelle il a ordonné le renvoi de la cause ;

Ouï Monsieur Roland Drogo, Vice-Président du Tribunal Suprême, en son rapport ;

Ouï Maître Balat, avocat à la Cour d'appel de Paris, assisté de Maître Blot, avocat-défenseur ;

Ouï Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;

Statuant et délibérant en matière constitutionnelle,

Considérant que l'Association requérante a déféré au Tribunal Suprême la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 , sur la base de l'article 90-A-2° de la Constitution ;

Sur le moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution,

Considérant que cet article dispose : « la Propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi » ;

Considérant que le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État Monégasque ; qu'il en est ainsi des exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État ainsi que du principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ;

Considérant que l'article 3 de la loi déférée au Tribunal Suprême modifiant l' article de la loi du 18 juillet 1988 réduit la liste des attributaires prioritaires qui figurait dans ce texte ;

Considérant que l'article 4 de la loi attaquée modifiant l' article de la loi du 18 juillet 1988 décide que le prix de location, pendant la première période de six ans, ne pourra être supérieur de plus de 50 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance- loi n° 669 du 17 septembre 1959  ; que le même texte décide que le prix de location, pendant la seconde période de six ans, ne pourra être supérieur de plus de 155 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance- loi n° 669 du 17 septembre 1959  ;

Considérant que l'article 9 de la loi attaquée dispose : « Les locaux ayant fait l'objet d'une location en vertu de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 préalablement à la promulgation de la présente loi sont soumis aux dispositions de cette dernière.

Toutefois, la location de ces locaux, lorsqu'ils deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit, n'est pas soumise aux dispositions du premier alinéa du chiffre II de l' article de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 modifiée. En toute hypothèse, le montant du loyer en cours de bail ne peut être augmenté qu'en application d'une clause d'indexation usuelle insérée dans le bail.

Nonobstant les dispositions de l' article de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 modifiée, les locataires, entrés dans les lieux préalablement à la promulgation de la présente loi peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux ».

Considérant qu'il ressort de ce texte ainsi que des travaux préparatoires que les articles 3 et 4 de la loi ne concernent pas les locaux ayant fait l'objet d'une location avant sa promulgation, même lorsque ces locaux deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit ; que les locataires entrés dans les lieux préalablement à la promulgation de la loi peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction des baux dans les conditions antérieures à cette promulgation ;

Considérant qu'il ne peut être fait application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi que dans le cadre tracé par l'article 9 ; que, dans ces conditions, ces dispositions ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ;

Sur le caractère rétroactif des dispositions pénales contenues dans l'article 7 de la loi,

Considérant que l'article 7 de la loi dispose : « L' article de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est abrogé et remplacé par les dispositions suivantes : le propriétaire qui n'aura pas fait la déclaration prescrite par les articles 2 ou 8 sera puni de l'amende prévue au chiffre 3° de l' article 29 du Code pénal . Si la déclaration n'est pas effectuée dans les huit jours suivant le prononcé de la condamnation, le contrevenant sera puni de l'amende prévue au chiffre 1° de l'article 26 de ce code et le tribunal ordonnera, sous astreinte civile définitive au profit du Trésor, que la formalité soit accomplie dans les huit jours de la décision ».

Considérant que ce texte se contente d'affirmer le caractère d'application immédiate de la loi ; que le moyen tiré de son effet rétroactif manque en fait ;

Sur la responsabilité éventuelle de l'État du fait de l'application de la loi,

Considérant qu'il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ;

NOTE

1. - La décision du Tribunal Suprême ci-dessus rapportée a été rendue en matière constitutionnelle et donc en vertu de l'article 91-1° de la Constitution, en assemblée plénière.

Elle appelle trois séries d'observations.

La première concerne la portée de l'article 24 de la Constitution selon lequel la propriété est inviolable.

La deuxième a trait à la reconnaissance comme règle de valeur constitutionnelle du principe de l'égalité devant les charges publiques et de son corollaire, la responsabilité éventuelle de l'État en cas de rupture de l'égalité.

Enfin, la décision invite à examiner les domaines respectifs du principe énoncé à l'article 24 et du principe de l'égalité devant les charges publiques ainsi que les juridictions dont relèvent la mise en œuvre éventuelle de l'un et de l'autre et à se demander quelles perspectives ouvre pour l'avenir la décision commentée.

A. - Portée de l'article 24 de la Constitution

2. - Rappelons les termes de l'article 24 de la Constitution :

La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ».

Ce texte est visiblement inspiré de l'article 17 de la Déclaration française de 1789. Il en diffère cependant sur trois points :

Inviolable », la propriété, dans le texte monégasque, n'est pas « sacrée » comme dans le texte français. Il s'agit d'une nuance de vocabulaire imputable à l'histoire du langage et qui n'a pas de véritables conséquences juridiques.

On peut en dire autant de la différente entre la « nécessité publique » visée dans le texte de 1789 et l' « utilité publique » visée dans la Constitution monégasque. En réalité, le droit français en la matière a très rapidement tenu les deux termes pour équivalents comme le prouve le fait que le Code civil français, moins de quinze ans après 1789, ne fait plus état que de l' « utilité publique ».

* La troisième différence a plus d'importance au moins en théorie. Le texte français impose que l'indemnité soit non seulement « juste » mais « préalable ». Le texte monégasque ne comporte pas l'épithète « préalable ». En fait, le législateur français a pris des libertés avec l'exigence constitutionnelle en prévoyant, dans certaines hypothèses d'urgence, le versement préalable d'indemnités simplement prévisionnelles alors qu'en revanche, le Code civil monégasque énonce l'exigence du caractère préalable de l'indemnité (art. 439), réparant ainsi l'omission de l'article 24.

La mise en œuvre des dispositions qu'on vient de rappeler peut intervenir dans un certain nombre de cas de figure.

Le plus simple est celui où il y a privation du droit de propriété dans son ensemble ou privation d'un droit réel, tel que l'usufruit. En principe, l'article 24 doit recevoir une pleine application sous peine d'inconstitutionnalité de la loi concernée.

Il fallait aussi faire entrer en ligne de compte l'expropriation indirecte qui, en droit français, résultait de ce que l' « ouvrage public mal planté » ne pouvant être détruit, le propriétaire dépossédé par le fait de celui-ci, voyait son droit de propriété transformé en un droit à indemnité qu'il pouvait faire valoir devant les tribunaux judiciaires selon des règles d'évaluation identiques à celles qui auraient prévalu en cas d'expropriation régulière. La théorie de l'expropriation indirecte paraît pourtant avoir été écartée récemment tant par le Conseil d'État français (19 avr. 1991, épx Denard et Martin : 

AJDA 1991, p.  563

, note G. Teboul ; 

CJEG 1992, p.  75

, concl. H. Toutée ; RFDA 1992, p. 59, concl. H. Toutée, note J. Maublanc) que la Cour de Cassation (Ass. 6 janv. 1994, cts Baudon de Mony c/ EDF : AJDA 1994, note R. Hostiou ; 

CJEG 1994, p.  424

, rapp. Renard-Payen, concl. M. Jéol, note D.T., article P. Sablière,

CJEG 1994, p.  413

). Cette remise en cause repose tant sur la négation du caractère absolument intangible de l'ouvrage public que sur celle d'une expropriation hors des formes légales.

Enfin, on peut se demander si, en privant le propriétaire d'un certain nombre de possibilités de faire valoir les attributs de son droit de propriété (usus, fructus et abusus), le législateur ne procède pas à une expropriation au moins partielle. Cette question peut se poser aussi bien lorsque l'exercice de ces possibilités est entravé pour des raisons d'intérêt absolument général (servitudes d'urbanismes par exemple) qu'au profit de catégories de personnes dont la protection paraît nécessaire (législation dite des loyers par exemple).

- C'est ce dernier cas qui a donné lieu à l'arrêt que l'on commente ici.

L'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a déféré au Tribunal Suprême la loi n° 1.159 du 29 décembre 1992 modifiant la loi n 1.118 du 18 juillet 1988. Ces deux lois sont relatives aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation.

La plus ancienne avait déjà été déférée au Tribunal Suprême par un recours en annulation fondé sur la méconnaissance prétendue de l'article 24 précité de la Constitution. Le recours a été rejeté par une décision du 20 juin 1989 dont il faut reproduire certains passages car ils posent des principes repris dans la décision du 1er février 1994  ;

Après avoir cité l'article 24 de la Constitution, le Tribunal motivait ainsi en 1989 sa décision de rejet :

CONSIDÉRANT que le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ; qu'il en est ainsi des exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État ainsi que du principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ;

CONSIDÉRANT que la loi déférée au Tribunal Suprême est justifiée par les difficultés exceptionnelles que les candidats à un logement rencontrent pour habiter sur le territoire de l'État monégasque ; que, dès lors et tant que ces difficultés continueront à revêtir un caractère exceptionnel, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la loi attaquée n'est pas conforme à la Constitution ».

- La requête présentée contre la loi du 26 février 1993 ne tendait point à faire revenir le Tribunal Suprême sur les principes énoncés par lui en 1989 mais, selon les requérants, à en faire application. En substance, ceux-ci soutenaient que la nouvelle loi aggravait les sacrifices imposés par la loi ancienne aux propriétaires de locaux d'habitation sans que les « difficultés exceptionnelles » relevées dans la décision du 20 juin 1989 se fussent modifiées ou aggravées. Au surplus, ajoutaient les requérants, la loi nouvelle contenait des dispositions pénales à caractère rétroactif en violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution. Enfin, à titre, semble-t-il, subsidiaire, il était allégué que la loi, portant une atteinte directe et indirecte au droit de propriété, devait entraîner une indemnisation par l'État au profit des propriétaires justifiant d'un préjudice spécial.

On laissera pour l'instant de côté les deux derniers points.

L'un (relatif à la prétendue rétroactivité dont seraient entachées des dispositions pénales) est écarté à juste titre par le Tribunal comme manquant en fait, les requérants ayant analysé en termes de rétroactivité des dispositions qui faisaient simplement droit à l'application immédiate de la nouvelle.

L'autre point, concerne le problème de l'indemnisation éventuelle par l'État de certains propriétaires. On le réserve pour des développements ultérieurs (V. infra n ° 17 s.).

Pour l'instant, on s'en tiendra à l'examen du grief d'inconstitutionnalité tiré de l'aggravation prétendument injustifiée des mesures imposées aux propriétaires de locaux à usage d'habitation.

- La décision du 1er février 1994 , en ce qui concerne ce grief, comporte deux parties.

La première, de principe, reproduit les termes de l'article 24 et reprend le premier des Considérant de 1989 cité plus haut. En revanche, le second Considérant de 1989 relatif au caractère exceptionnel des difficultés rencontrées par les candidats à un logement en Principauté, n'est pas repris.

La seconde partie des motifs de la décision du 1er février 1994 sur le point de savoir si l'article 24 de la Constitution a été méconnu par le législateur consiste dans une discussion sur la réalité des aggravations que, selon les requérants, la loi nouvelle aurait apportées au sort des propriétaires. Le Tribunal Suprême examinant les dispositions de la loi qui lui était déférée et, le cas échéant, réfutant certaines interprétations alléguées par les requérants, en conclut que « dans ces conditions », c'est-à-dire compte tenu de la véritable portée de la loi, les dispositions de celle-ci :

ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ».

Le grief d'inconstitutionnalité fondé sur une prétendue violation de l'article 24 de la Constitution est ainsi écarté.

- En tant qu'il s'agit de la portée de l'article 24 de la Constitution, les motifs de la décision que l'on commente ici et la comparaison de celle-ci avec la décision de 1989, appellent une série d'observations.

- Rappelons tout d'abord que, sous l'empire du droit antérieur à la Constitution actuelle, le problème de la compatibilité de l' « inviolable » droit de propriété, alors garanti par l'article 9 du texte constitutionnel, avec une législation limitant les droits du propriétaire dans un but d'intérêt général, s'était déjà posé.

Le 10 décembre 1948, le Tribunal Suprême a statué sur un recours de la Société des Bains de Mer contre une loi prorogeant pour une durée de six mois l'application d'une loi antérieure interdisant la transformation d'hôtels en appartements ou en bureaux ou ateliers (Rec. à sa date, note non signée).

Le Tribunal Suprême rejette le recours en jugeant que la garantie constitutionnelle de l'inviolabilité du droit de propriété :

ne saurait mettre obstacle à ce que certaines restrictions au plein exercice de ce droit y soient apportées dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent... ».

Or, le Tribunal constate que le texte attaqué a pour objet de sauvegarder l'industrie hôtelière :

indispensable à la prospérité de la Principauté, qui retire du tourisme une part importante de ses recettes indispensables » et que, dès lors :

La loi... s'est inspirée d'un motif légitime, présentant un caractère d'intérêt général ; que, d'ailleurs, si la restriction temporaire qu'elle a créée par cette disposition exceptionnelle a pour effet de limiter l'usage et la disposition des immeubles affectés à l'exploitation hôtelière, elle n'entraîne nullement la privation de droits dont la protection est assurée par le texte constitutionnel invoqué à l'appui de la requête ».

Moins d'un an plus tard, la requérante revenait à la charge à l'encontre d'une nouvelle loi de prorogation. Elle n'eut pas plus de succès. Le Tribunal Suprême rejette le recours (19 oct. 1949, à sa date note J. Delpech) :

si des reconductions successives s'appliquant à une législation exceptionnelle et temporaire tendent à lui conférer un caractère de quasi-permanence inconciliable avec les dispositions de la décision du 10 décembre 1948 qui n'a reconnu la validité constitutionnelle de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation qu'en raison de la durée restreinte de son application, il résulte de l'instruction et des débats que les circonstances économiques et sociales ayant motivé cette décision, ne sont pas modifiées d'une manière suffisamment caractérisée pour permettre de considérer comme définitive l'atteinte portée au droit de propriété par la réglementation critiquée ;

d'ailleurs, les projets de rééquipement hôtelier dont il a été fait état à la barre et qui soulignent le caractère provisoire des mesures législatives dont s'agit, sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux dont l'article 9 de la Constitution assure l'inviolabilité. »

- Le problème de constitutionnalité posé par des recours invoquant à l'encontre d'une loi l'inviolabilité du droit de propriété garanti par l'article 24 (anciennement art. 9) de la Constitution a dû être traité à nouveau sur un tout autre terrain par quatre décisions du Tribunal Suprême du 6 mars 1967 (Rec. à leur date, note P. Weil). Divers requérants actionnaires de la Société des Bains de Mer alléguaient que, en imposant l'entrée de l'État dans le capital de cette société par la création d'actions nouvelles, le législateur avait violé le droit de propriété attaché à leurs actions.

On ne saurait reprendre ici l'analyse de ces décisions dont la teneur n'est pas uniforme et qui comportent des considérations de technique financière complexes. Mais l'on peut se reporter à l'analyse de P. Weil (note préc.). Selon cette analyse, bien que le Tribunal Suprême distingue la privation du droit de propriété de la simple atteinte à ce même droit et que la première mette toujours en cause l'article 24 de la Constitution, il peut se faire que la simple atteinte soit assez caractérisée pour que le juge constitutionnel exige qu'elle réponde en substance aux prescriptions de l'article 24 quant à l'utilité publique qui la justifie, et qu'elle donne lieu à des compensations au profit des propriétaires lésés, au moins quand ils ont subi un préjudice spécial.

- Pour être complet, il faut également mentionner une décision du Tribunal Suprême rendue en matière administrative et rejetant le grief fait à une ordonnance souveraine portant règlement d'urbanisme d'être contraire à l'article 24 de la Constitution (3 juin 1970, Sté Patricia : Rec, à sa date).

La décision pose tout d'abord un principe :

si les dispositions précitées constituent une atteinte au plein exercice du droit de propriété au détriment des parcelles concernées, en limitant les possibilités de leur utilisation en vue de la construction, cette atteinte est cependant, en principe, compatible avec l'inviolabilité garantie par l'article 24 de la Constitution dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt de la chose publique ».

Mais dans le cas particulier, l'atteinte ainsi portée à l'exercice du droit de propriété aboutit selon le Tribunal à un système ne comportant ni garantie ni compensation, de telle sorte que les décisions individuelles prises en application de l'ordonnance jugée elle-même contraire à l'article 24, doivent être annulées.

- Si l'on essaie de faire le bilan de l'évolution qui va de la décision de 1948 à celles de 1989 et de 1994, on est conduit aux constatations suivantes :

En premier lieu, si l'inviolabilité du droit de propriété conduit à prohiber toute privation du droit de propriété entraînant une dépossession (sauf recours à la procédure d'expropriation) elle n'interdit pas les limitations à l'exercice du droit de propriété qui procèdent de la part du législateur et même de l'Administration, d'exigences d'intérêt général.

En second lieu, ces atteintes sont doublement sous le contrôle du juge qui doit non seulement vérifier qu'elles sont justifiées par des fins d'intérêt général mais encore qu'elles n'excèdent pas ce qui est nécessaire et n'imposent pas sans compensation aux propriétaires, un sacrifice disproportionné, de telle sorte qu'une conciliation entre des exigences contraires, soit réalisée.

Ces deux premières constatations montrent que le Tribunal Suprême énonce des principes qui, comme on le verra, sont proches de ceux de la jurisprudence constitutionnelle ou administrative française.

En revanche une troisième constatation conférerait à première vue une originalité aux décisions monégasques : c'est le recours à l'idée que, en tout état de cause, les atteintes au libre exercice du droit de propriété se justifient par des situations ou des circonstances exceptionnelles. Cette exceptionnalité fortement soulignée en 1948 et 1949 apparaît à deux plans. Le premier est « géographique » : la faible étendue du territoire de la Principauté. Le second est de caractère « temporel » : les difficultés ou du moins certaines d'entre elles motivant certaines restrictions au libre exercice du droit de propriété sont appelées à disparaître de telle sorte que le grief d'inconstitutionnalité formulé à tort à leur encontre à un certain moment, est susceptible de revivre si elles sont indéfiniment prorogées.

Il est vrai que, dans le dernier état de sa jurisprudence, c'est-à-dire dans la décision de 1994, le Tribunal Suprême, comme on l'a indiqué plus haut, s'il reproduit le Considérant de la décision de 1989 faisant état des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État qui sont permanents ne reproduit pas l'affirmation, jusqu'alors rituelle, « du caractère provisoire des restrictions appelées à disparaître », dans des temps meilleurs, sous peine d'inconstitutionnalité. Instruit par les déceptions en dépit d'une longue patience, le juge constitutionnel insiste sur la permanence de la configuration territoriale monégasque et laisse dans l'ombre ou du moins au second plan l'espoir de voir les conditions économiques s'améliorer rapidement.

Notons en quatrième lieu que, curieusement mais logiquement, le juge constitutionnel fait entrer en compte l'article 32 de la Constitution selon lequel :

L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux. »

Cette mention répond à une double fin :

Tout d'abord, elle justifie que le bénéfice de la loi soit réservé à certains locataires, de nationalité monégasque ou ayant des attaches particulières avec la Principauté, ces bénéficiaires étant qualifiés par la loi de 1988 de « personnes protégées ». La possibilité d'un tel régime de faveur découle des termes de l'article 32 précité.

En outre, si l'on admet que les nationaux d'un État ont une vocation en quelque sorte constitutionnelle à résider sur le territoire de cet État, la légitimité de mesures tendant à leur donner une préférence dans la compétition des candidats à une location, se trouve renforcée.

- Dans la décision de 1994, le Tribunal Suprême a fait un effort particulièrement poussé pour analyser la portée et le sens, qui n'étaient ni l'une ni l'autre évidents, de la loi qui lui était déférée. C'était nécessaire pour déterminer si le législateur, dans l'oeuvre de modification de la loi antérieure, n'avait pas dépassé le seuil des restrictions qui peuvent être imposées aux propriétaires à des fins d'intérêt général ainsi que pour effectuer la « pesée » concrète (cf. infra n 15) des charges privées et des avantages publics qui permet de résoudre la question.

On n'entrera pas dans l'examen de l'interprétation de la loi qui a permis cette pesée. Ce faisant, on se trouverait engagé dans un débat minutieux, d'autant plus complexe qu'il suppose l'analyse de la combinaison entre la loi ancienne et la loi nouvelle. D'autre part, il faut admettre que l'importance de la décision réside plus dans la solution de problèmes constitutionnels majeurs que dans l'interprétation de la législation des loyers.

Cependant, du point de vue constitutionnel, le travail d'interprétation de la loi sur les loyers appelle deux observations.

La première est que le Tribunal Suprême a, sur des points très douteux, choisi l'interprétation qui limitait au maximum les restrictions au libre exercice du droit de propriété. Peut-être une interprétation moins libérale aurait-elle conduit le Tribunal à censurer la loi. Ainsi fait quelquefois le Conseil d'État français : il affadit les rigueurs d'un règlement pour ramener celui-ci du bon côté de ce qu'on pourrait appeler la ligne jaune. Cette pratique porte le nom pittoresque du « retrait de venin ».

L'autre observation porte sur le fait que, sans le dire, le Tribunal Suprême flanque la loi de ces « réserves d'interprétation » dont use généreusement le Conseil constitutionnel. Les juges français de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif n'ont compris qu'assez lentement et pas toujours complètement que cette pratique, miséricordieuse pour le législateur, ne constituait point une usurpation sur la mission des juridictions du fond.

La question qui se pose est de savoir si les juges monégasques à qui incombe l'application de la législation accepteront l'interprétation donnée de celle-ci par le juge constitutionnel. En France, l'article 62 de la Constitution ne donne pas aux décisions du Conseil constitutionnel une force qui serait en principe supérieure à celle de la chose jugée. Mais il étend le cercle des destinataires de celle-ci en conférant aux décisions du Conseil constitutionnel, quel qu'en soit le sens, un effet erga omnes qui s'impose notamment selon ses termes mêmes « à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Une telle disposition ne figure pas dans le statut du Tribunal Suprême ce qui paraît limiter aux annulations et aux déclarations d'invalidité l'effet erga omnes de ses décisions. Le problème se retrouve d'ailleurs en d'autres occasions (infra n° 46).

- Au total, la suite des décisions du Tribunal Suprême aboutit à une construction qui s'est adaptée au fil des ans à l'évolution des conditions de logement et, plus généralement, de la vie économique et sociale à Monaco. C'est une construction réaliste et empirique dont les bases juridiques peuvent être présentées de façon variable.

En théorie, on a le choix entre deux explications également cohérentes mais différentes.

La première donne à l'article 24 de la Constitution un sens restrictif. L'inviolabilité ne concerne que la privation de la propriété elle-même, matérialisée par une dépossession ou par une atteinte dont la gravité « dénature » le droit de propriété selon la formule du Conseil constitutionnel français. Dès lors, quand il y a simple atteinte à telle ou telle condition d'exercice du droit de propriété, cette atteinte est permise par la Constitution pourvu qu'elle réponde à certaines conditions très classiques en droit administratif : la poursuite d'un but d'intérêt général ; la nécessité des mesures en question ; la proportionnalité entre les sacrifices imposés au propriétaire et les résultats attendus du point de vue de l'intérêt général. Jusqu'en 1989, c'est à cette construction plus « administrativiste » que « constitutionnaliste » qu'a eu recours le Tribunal Suprême.

Mais les décisions de 1989 et de 1994 recourent en réalité à une autre explication théorique. Elles font état de la nécessité de « concilier » :

le libre exercice du droit de propriété consacré par (l'article 24) avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque... »

Il s'ensuit que l'article 24 ne protège pas seulement la substance du droit de propriété mais « le libre exercice de celui-ci », ce qui en étend la portée.

La conséquence en est que les autres règles ou principes avec lesquels un conflit existe et avec lesquels une conciliation est nécessaire, doivent, eux aussi, avoir valeur constitutionnelle. Quels sont-ils alors ?

cet égard, les décisions de 1989 et 1994 sont assez énigmatiques. À la lettre, « les exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État invoqués par la décision ne sont pas « des règles et principes de valeur constitutionnel ». Mais elles peuvent engendrer, dans une perspective que l'on a déjà rencontrée, l'idée que les caractéristiques, géographiques en question jointes à la nécessité pour un État de permettre à ses nationaux de résider sur son territoire (principe impliqué par la notion même d'État et donc constitutionnel par nature) entraînent la reconnaissance pour les Monégasques d'un droit au logement. Et c'est ce qui justifie tout à la fois le sacrifice imposé aux propriétaires et la restriction au profit de certaines « personnes protégées » en raison de leur nationalité monégasque ou de leurs liens particuliers avec la Principauté.

- Le Conseil constitutionnel français a rencontré lui aussi, car c'était inévitable, le problème de la compatibilité des lois réglementant dans un sens restrictif les conditions d'exercice du droit de propriété avec les dispositions constitutionnelles garantissant ce droit.

Le juge constitutionnel français a nettement donné sa préférence à la première des théories que l'on vient d'exposer. Pour lui, l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, s'il interdit, sauf expropriation en bonne et due forme, la privation du droit de propriété, ne s'oppose pas à des mesures restreignant ses conditions d'exercice. Il faut seulement que l'atteinte ne « dénature » pas « le sens et la portée de ce droit » (26 juill. 1984, déc. 84-172DC : Rec. Cons. const. p. 58) ce qui revient à dire qu'à partir d'un certain degré de gravité, la simple atteinte peut être équivalente à une privation. Mais il faut indiquer tout de suite que, même dans des cas où la réglementation de l'exercice du droit de propriété peut imposer de graves sacrifices au propriétaire, cette « dénaturation » n'est pas, aux yeux du Conseil constitutionnel, nécessairement acquise (17 juill. 1985, déc. 85-189 : Rec. Cons. const. p. 49).

Cette conception restrictive de la portée de l'article 17 de la Déclaration de 1789 a pour résultat que le Conseil constitutionnel recourt très peu à l'idée de conciliation entre les exigences opposées de règles et de principes de valeur constitutionnelle lorsque le droit de propriété est en cause alors que cette nécessité de conciliation est invoquée souvent dans ses décisions relatives à d'autres matières. Il est vrai que certaines décisions récentes évoquent la concurrence possible entre le droit de propriété et d'autres droits également de valeur constitutionnelle : droits de la défense (28 déc. 1990, déc. 90-286 DC : Rec. Cons. const. p. 107), droit à la santé (8 janv. 1991, déc. 90-283 DC : Rec. Cons. const. p. 11).

- Ainsi l'une et l'autre juridiction constitutionnelles, à travers les justifications théoriques données, procèdent-elles de façon très empirique. Malgré une opinion trop répandue, les conciliations qu'elles opèrent entre des droits antagonistes ou des intérêts opposés, ne sont pas déterminées par des considérations abstraites telles que le rang hiérarchique des divers droits et libertés dont les uns seraient de premier rang, les autres d'un rang inférieur. Les deux juridictions, quand elles invoquent l'intérêt général, ne prennent d'ailleurs pas parti sur le point de savoir si l'intérêt général constitue toujours, pour parler le langage du Conseil constitutionnel français, un objectif de valeur constitutionnelle ou si certains aspects de l'intérêt général n'atteignent pas ce rang majeur et ne sont donc pas en mesure d'être confrontés au droit de propriété.

La vérité est que la pesée que doit faire le juge constitutionnel entre des exigences antagonistes est une pesée concrète moins inspirée par la hiérarchie des droits en cause que par la comparaison concrète des sacrifices respectivement imposés aux titulaires de ces droits. C'est le principe de proportionnalité qui est l'âme des solutions jurisprudentielles beaucoup plus que celui de la hiérarchie des normes.

Il faut convenir que cette pesée est rarement faite en faveur des propriétaires, même si à Monaco, le juge constitutionnel présente volontiers les mesures restreignant les conditions d'exercice du droit de propriété comme exceptionnelles, sinon comme provisoires.

Mais il faut aussi remarquer que le juge constitutionnel dans l'un et l'autre État, n'a jamais eu à connaître que des mesures égrenées au fil des ans selon les besoins et les circonstances. Chacune d'elle prise isolément ne paraît pas ajouter de limitations graves au droit de propriété et il en est d'autant plus ainsi que l'accumulation des restrictions leur crée une sorte de légitimité née de la force d'habitude :

L'évolution qu'a connue le droit de propriété s'est caractérisée par une extension de son champs d'application et des limitations exigées au nom de l'intérêt général » (8 janv. 1991, déc. 90-282 DC. - cpr. : 16 janv. 1982, déc. 81-132 DC : Rec. Cons. const. p. 18).

Si, par impossible, le juge constitutionnel avait eu à apprécier en bloc à un moment déterminé la constitutionnalité de toutes les restrictions législatives qu'a subies cumulativement le droit de propriété, au nom de l'hygiène, de la conservation des sites ou du patrimoine, de l'urbanisme sous tous ses aspects, de l'environnement, de la protection des locataires et du droit au logement, de la propriété commerciale, de la répression de la fraude fiscale, de la protection du domaine public, etc., il aurait peut être été conduit à des analyses moins empiriques et sans doute plus sévères que celles qu'il a opérées au jour le jour sans jamais apercevoir la fameuse goutte d'eau qui ferait « déborder le vase ».

- Mais alors, si le législateur ne peut se voir refuser le droit de limiter même de façon drastique les conditions d'exercice du droit de propriété dès lors qu'il le fait au nom d'un principe ou d'un objectif de valeur constitutionnelle, les propriétaires auxquels sont demandés d'importants sacrifices ne peuvent-ils du moins obtenir une compensation pécuniaire appropriée ? C'est la question à laquelle la décision du 1er février 1994 donne une réponse de principe (cf. infra n  17 s.).

B. - L'égalité devant les charges publiques

17. - Dans sa décision du 1er février 1994 , après avoir reconnu la conformité à la Constitution de la loi attaquée, le Tribunal Suprême, en réponse à des conclusions apparemment subsidiaires de l'Association requérante, ajoute :

Sur la responsabilité éventuelle de l'État du fait de l'application de la loi

Considérant qu'il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel l'égalité de tous devant les charges publiques. »

Il y a incontestablement là, tant en ce qui concerne l'énoncé du principe que la consécration de son rang constitutionnel, un écho au droit français dont les données doivent être rappelées.

- D'abord reconnu comme un « principe général du droit » par le Conseil d'État et donc comme une règle « de valeur supra-décrétale et infra-législative » (selon le vocabulaire de R. Chapus) l'égalité devant les charges publiques a reçu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un rang supérieur dans la hiérarchie des normes puisque son respect s'impose au législateur lui-même.

vrai dire, comme l'a fort bien montré P. Delvolvé (Le principe d'égalité devant les charges publiques, LGDJ1969) l'égalité devant les charges publiques a une double portée :

- D'une part, en règle générale, il est interdit à l'Administration et au législateur dans l'exercice de leur pouvoir fiscal ou plus généralement de leur pouvoir d'imposer aux personnes des prélèvements sans contre-partie, de méconnaître le principe d'égalité devant la loi (Décl. des droits de l'homme, art. 6) et le principe de l' « égale » répartition des charges « selon les facultés de chacun » (Décl. art. 13). La sanction attachée à la méconnaissance de ces principes par une loi ou par un acte administratif est l'invalidation par le juge compétent de la disposition contraire à ces principes.

- Mais l'égalité devant les charges publiques a un second aspect. Il est des hypothèses dans lesquelles l'Administration ou le législateur peuvent légitimement édicter des règles juridiques ou créer des situations contraires au principe d'égalité. Mais, bien que ces situations ou ces règles ne comportent aucune violation du droit, la rupture de l'égalité des charges publiques qui en résulte appelle, dans certaines conditions, un droit à réparation au profit des personnes qui en sont victimes.

Le second aspect du principe n'a de raison d'être que parce que le premier n'a pas un caractère absolu. En effet, il est admis que, lorsqu'un intérêt général l'exige, le droit n'interdit pas des discriminations de droit ou de fait conduisant à une rupture de l'égalité devant les charges publiques.

- C'est ce second aspect qui est en cause dans la décision du 1er février 1994 .

Il est inutile de rappeler autrement que par un rapide résumé la jurisprudence française classique concernant la rupture de l'égalité devant les charges publiques comme source de responsabilité de l'Administration :

- La responsabilité sans faute de l'Administration a alternativement (et parfois cumulativement) deux fondements : le risque ou la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

- La rupture de l'égalité devant les charges publiques se produit principalement dans deux hypothèses ;

en cas de dommages permanents ou du moins durables, imputables à un ouvrage public ou à un travail public ;

en cas de préjudice causé par des actes individuels ou des règlements ne présentant aucune irrégularité juridique mais imposant à certaines personnes des sacrifices que la plupart des autres personnes ne partagent pas.

- La responsabilité de l'Administration ne peut être mise en cause que si le préjudice est spécial et anormal. La condition de spécialité répond à l'idée que si le préjudice touche un grand nombre de personnes, la rupture de l'égalité n'est pas établie. La condition d'anormalité (ou de gravité) rappelle que la vie en société implique certains inconvénients inévitables qui n'appellent de réparation qu'à partir d'un certain degré de gravité.

- L'allocation d'une indemnité à la victime d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques a pour effet de rétablir l'égalité puisque le préjudice spécial et anormal sera d'une part compensé au profit de la victime et d'autre part supporté par la collectivité des contribuables.

- Le Conseil d'État n'a pas limité l'application des principes qui précèdent à la rupture de l'égalité devant les charges publiques résultant des actes administratifs réglementaires ou individuels. Il s'est engagé dans la reconnaissance sur cette même base et à des conditions, jusqu'à présent très restrictives, d'une responsabilité du fait des lois et des conventions internationales.

Le problème se pose lorsque le préjudice est directement causé par la loi ou la convention internationale ou par un acte administratif qui se borne à en faire application.

Dans ces hypothèses, la victime ne peut être indemnisée que sur la base de l'égalité devant les charges publiques puisque le juge administratif ne peut déclarer la loi ou la convention contraire à la Constitution.

Mais comme il ne peut pas davantage regarder comme inconstitutionnelle une loi qui, nonobstant la rupture de l'égalité, interdirait explicitement ou implicitement toute réparation, la marge de manœuvre du juge administratif est, en cette matière, étroite. Elle l'est d'autant plus que, dans une logique surprenante, le Conseil d'État considère que la présomption selon laquelle le législateur a entendu refuser le droit à réparation est quasi-irréfragable si la loi ayant causé la rupture de l'égalité poursuit une fin d'intérêt public particulièrement vaste et impérieuse.

Telle est du moins la jurisprudence classique. On verra plus loin que diverses données peuvent conduire à une évolution de cette jurisprudence restrictive dans laquelle la « responsabilité de l'État législateur » trouve de rares occasions d'être reconnue.

- Le point de savoir si le principe de l'égalité devant les charges publiques a valeur constitutionnelle et s'impose donc, sous l'un ou l'autre de ses aspects, au législateur, ne pouvait être tranché en France que par le Conseil constitutionnel.

Pour le Conseil constitutionnel, l'égalité devant les charges publiques repose sur deux dispositions de la Déclaration de 1789. La première est l'article 6 :

La loi est la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse... »

La seconde est l'article 13 :

Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être répartie également entre les citoyens en raison de leurs facultés. »

Comme le Conseil d'État, mais cette fois dans l'examen de la constitutionnalité des lois, le Conseil constitutionnel a fait application du principe sous l'un ou l'autre de ses deux aspects.

- Il ne saurait être question ici de présenter dans toute son étendue et dans toute sa complexité la jurisprudence relative à la conformité des lois fiscales aux principes constitutionnels. Elle comporte peu de déclarations d'inconstitutionnalité et c'est compréhensible. Tout d'abord, dans diverses espèces, des différences de situation justifient les différences de traitement. Il faut aussi tenir compte de ce que l'article 13 proclame bien l'égalité des contribuables, mais « en raison de leurs facultés », ce qui ne se ramène pas nécessairement à l'exigence de taux proportionnels et permet le recours à la progressivité qui correspond à la véritable égalité fiscale pour certains impôts en réalisant l'égalité des sacrifices (28 déc. 1990, Déc. 90-285 DC : Rec. Cons. const. p. 95). Enfin, par sa nature même, la fiscalité comporte de nombreuses discriminations dont la nature et l'étendue sont aussi variées que le sont les impôts eux-mêmes.

Cependant, le principe de l'égalité devant l'impôt n'a pas une portée purement platonique. Le Conseil constitutionnel a condamné les dispositions d'une loi qui établissait des inégalités dans l'exercice par les contribuables des droits de la défense (27 déc. 1973, Déc. 73-51 DC : Rec. Cons. const. p. 25) et aussi, ce qui est plus caractéristique, celles d'une autre loi qui, sous le nom de contribution de solidarité, mettait à la charge d'une catégorie de personnes (les titulaires d'une pension de retraite ayant conservé une activité professionnelle) une contribution destinée à venir en aide aux chômeurs (16 janv.1986, Déc. 85-200 DC : Rec. Cons. const. p. 9). Dans ce dernier cas, le Conseil a considéré que l'effort demandé à une catégorie de contribuables et non à l'ensemble de ces derniers ainsi que la sévérité du taux de l'impôt (50 % du revenu professionnel) constituaient « une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques » et entraînaient donc une déclaration de non-conformité à la Constitution.

- Le principe de l'égalité devant les charges publiques a été également consacré par le Conseil constitutionnel sous son second aspect, relatif à l'obligation de réparer, sous certaines conditions, le préjudice spécial résultant pour certaines personnes de la rupture de l'égalité devant les charges publiques alors que l'acte ou l'opération ayant entraîné cette rupture n'est ni contraire au droit ni fautif.

A contrario, c'est ce que l'on peut déduire d'une décision du 18 janvier 1985 (Déc. 84-182 DC : Rec. Cons. const. p. 27) qui dénie le droit à indemnité des membres d'une profession supprimée mais en précisant qu'elle a été remplacée par deux autres ouvertes à ces derniers.

De façon positive cette fois, le Conseil constitutionnel a décidé (13 déc. 1985, Déc. 85-198 DC : Rec. Cons. const. p. 78) :

que le principe d'égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d'exclure du droit à réparation un élément quelconque de préjudice indemnisable résultant des travaux ou de l'ouvrage (publics). »

Deux décisions postérieures, pour apprécier la constitutionnalité de lois imposant certaines restrictions aux droits de personnes privées, se réfèrent au principe de l'égalité devant les charges publiques mais en faisant expressément état de ce que, sur cette base, n'est indemnisable que le préjudice « anormal et spécial » (à propos des privatisations : 4 juill. 1989, déc. 89-254 DC : Rec. Cons. const. p. 41 ; à propos de la modification de l'article 17 du Code des débits de boissons : 8 janv. 1991, Déc. 90-283 DC : Rec. Cons. const. p. 11).

L'on est finalement dans l'un des cas où le Conseil constitutionnel procède à une « réception-transposition » de la jurisprudence du Conseil d'État (cf. G. Vedel, article dans Mélanges R. Chapus, p. 647 s.). La « réception » porte sur le contenu de la règle jurisprudentielle et entérine donc la notion de rupture de l'égalité et celle de préjudice spécial et anormal. La « transposition » concerne l'élévation du principe dont procède cette jurisprudence au rang constitutionnel de telle sorte qu'il s'impose non seulement à l'administration mais au législateur. On verra plus loin les conséquences que produit cette opération (V. infra n° 35).

- Le principe de l'égalité devant les charges publiques a, dans le droit monégasque, une histoire beaucoup moins longue. À vrai dire, on peut même faire commencer cette histoire avec la décision du 1er février 1994 .

Sous son premier aspect qui concerne, on le sait, la constitutionnalité des lois fiscales ou plus généralement de celles qui imposent des prélèvements sans contrepartie, il est clair que le système fiscal monégasque présentait bien peu d'occasions de recourir au principe de l'égalité devant les charges publiques.

Sous le second aspect du principe qui a trait à l'indemnisation, sous certaines conditions, des victimes des ruptures de l'égalité, les occasions pouvaient être moins rares mais à première vue, assez peu propices à une construction positive. En effet, le contentieux de la réparation des préjudices résultant d'actes ou d'opérations de la puissance publique est, dans la Principauté, confié aux tribunaux ordinaires, la compétence du Tribunal Suprême étant en cette matière, exceptionnelle (V. infra n° 44).

Sans toute, les tribunaux ordinaires ne sont-ils pas inaccoutumés aux systèmes de responsabilité sans faute. Ils ne doivent pas être dépaysés quand, devant eux, à l'encontre de l'Administration est mise en cause la responsabilité objective qui peut être invoquée par la victime du dommage sur la base du risque.

En revanche, parmi les régimes de responsabilité sans faute, celui qui a trait à la rupture de l'égalité devant les charges publiques est par nature propre au droit public et n'a aucun pendant dans les lois ou dans la jurisprudence relatives à la responsabilité des personnes privées.

Il ne faut donc pas s'étonner de ce que les tribunaux monégasques n'aient pas développé une théorie de la responsabilité fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

On peut cependant citer un arrêt de la cour d'appel en date du 20 décembre 1977 (Min. d'État c/ Dame B.). Il pose le principe d'une responsabilité sans faute pour les dommages permanents résultant de travaux publics et fait même état de la jurisprudence administrative française, mais paraît plutôt se fonder sur la théorie du risque (« les risques de dommages » sont évoqués dans les motifs).

Les décisions rendues par le Tribunal et par la Cour d'Appel en 1984 et 1985 dans une affaire opposant une dame de C. à l'Administration ne sont pas plus favorables à l'égalité devant les charges publiques. On ne reviendra pas ici sur l'ensemble de l'affaire qui a donné lieu à une décision du Tribunal Suprême (25 juin 1986 : Rec. à sa date et note G. Vedel). On notera seulement qu'en première instance, le tribunal avait rejeté la demande d'indemnité (présentée par un propriétaire se plaignant de restrictions apportées à l'exercice de son droit de propriété) au motif que la loi autorisant ces restrictions ne prévoyait aucune indemnité. Le Tribunal refuse la réparation demandée qui, selon lui, ne répondrait qu'à des « critères d'équité étrangers à toute obligation légale ». Quant à la Cour d'Appel, après avoir évoqué, en termes d'ailleurs incertains, des notions de droit administratif et cité l'arrêt Blanco, fondement du droit administratif français, elle rend un arrêt confirmatif sans vraiment avoir envisagé l'affaire sous l'angle de l'égalité devant les charges publiques.

- Si l'on tenait absolument à trouver dans les décisions du Tribunal Suprême antérieures à 1994, l'amorce de la responsabilité de l'État en raison de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, on pourrait être tenté de citer la décision du 3 juin 1970 (SCI Patricia et autres, supra n° 10). Mais cette citation ne serait pas pertinente. Si le Tribunal Suprême annule une décision de l'Administration prise en matière d'urbanisme, c'est parce que cette décision oblige le destinataire, en quête d'une autorisation de construire, à acquérir à titre onéreux des terrains appartenant à l'État et ce, sans lui accorder de « garantie » ni de « compensation ». Le droit à compensation ainsi reconnu paraît bien étranger à l'égalité devant les charges publiques. Il s'agit plus simplement d'interdire à l'Administration d'imposer aux administrés des achats forcés de terrains à des conditions exorbitantes et peut-être lésionnaires.

En fait, la décision de 1994 est véritablement novatrice. Elle marque une étape dans l'évolution du droit public monégasque.

- La décision du 1er février 1994 affirme le principe de l'égalité devant les charges publiques, lui confère valeur constitutionnelle mais n'indique pas la disposition de la Constitution qui en serait la source.

Si l'on essaie d'imaginer à quel texte le Tribunal Suprême aurait pu se référer, on n'en voit pas d'autre que l'article 17 de la Constitution selon lequel :

Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilèges. »

Encore que l'article 17 ne soit ni cité ni même visé dans la décision, il fournit la seule justification textuelle de la reconnaissance du principe de l'égalité devant les charges publiques. Mais cette justification supposée paraît se heurter à deux objections.

- L'une, la plus facile à surmonter, est que l'article 17 ne garantit l'égalité qu'entre les Monégasques. Il faudrait donc exclure les étrangers du champ d'application de l'égalité devant les charges publiques, ce qui n'a certainement pas été l'intention du Tribunal Suprême dont la décision invoque l'égalité « de tous » devant les charges publiques.

Pour éviter l'exclusion des étrangers il suffit, semble-t-il de se reporter à l'article 32 - déjà rencontré - de la Constitution qui reconnaît aux étrangers la jouissance :

de tous les droits publics ou privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux. »

Il est vrai que l'on peut se demander ce que signifient les termes « formellement réservés aux nationaux » notamment en ce qui concerne l'autorité compétente pour opérer une telle réserve.

Sur ce point l'interprétation la plus raisonnable de l'article 32 est de considérer que le rang de l'autorité qui exclut les étrangers de la jouissance d'un droit déterminé doit être égal au rang qu'a ce droit dans l'ordonnancement juridique monégasque. Autrement dit quand un droit est garanti par la Constitution, l'exclusion des étrangers en ce qui le regarde doit résulter d'une règle de valeur constitutionnelle ; si ce droit n'est garanti que par la loi, le législateur pourra le réserver aux monégasques.

Il se trouve que, précisément, la Constitution réserve certains droits aux nationaux monégasques (par exemple Const., art. 25, 26 et 27). Or, - et pour cause - l'égalité devant les charges publiques ne figure point dans les droits réservés aux nationaux. Il s'ensuit, compte tenu du rang constitutionnel que lui assigne le Tribunal Suprême que les étrangers peuvent s'en réclamer et qu'une loi ordinaire ne saurait les en priver.

- Mais la position prise par le Tribunal Suprême ne risque-t-elle pas, au moins en théorie, de se heurter à une autre objection ?

De tous les principes à valeur constitutionnelle, le principe d'égalité est, à Monaco comme en France, celui qui est le plus souvent invoqué à l'encontre des lois et celui dont l'application est la plus difficile. Le Conseil constitutionnel français a pendant un certain nombre d'années, cédé à un « égalitarisme » très formaliste et n'a dégagé une construction cohérente qu'en se pénétrant mieux de la jurisprudence du Conseil d'État et en faisant droit à des analyses doctrinales très utilement critiques.

Aujourd'hui, l'on distingue de façon assez claire deux formes du principe d'égalité différentes entre elles.

La première est l'égalité  « devant la loi ». Elle implique que tous les individus ou groupes qui ont la qualité de sujets de droit sont destinataires de toutes les lois. L'article 6 le formule ainsi :

(La loi) doit être la même pour tous, soit qu'elle protège soit qu'elle punisse. »

De même, l'article 17 de la Constitution monégasque illustre très bien l'essence de l'égalité devant la loi en condamnant les « privilèges ».

Mais l'autre forme du principe d'égalité, celle de « l'égalité dans la loi » est beaucoup plus complexe. En effet, le principe de l'égalité devant la loi n'impose pas au législateur d'édicter des règles dont le contenu n'opère aucune discrimination entre les personnes ou les groupes sociaux. On peut même dire que les lois sont faites pour différencier le traitement du majeur et le traitement du mineur, celui du commerçant et celui du non-commerçant, celui du vendeur et celui de l'acheteur, etc. Le principe d'égalité qui, dans son premier sens, se ramène tout simplement à l'unité et à l'uniformité de l'ordonnancement juridique pour tous ceux qui en relèvent, signifie, dans son second sens que les discriminations à l'intérieur de la loi ne doivent être ni illégitimes ni arbitraires. L'illégitimité tiendrait à ce que la discrimination serait contraire à une prohibition expresse de niveau constitutionnel : par exemple, une loi qui traiterait différemment les hommes et les femmes, ou les croyants et les non-croyants. Quant à l'arbitraire, il tiendrait à ce que la discrimination même non prohibée n'aurait pas de rapport avec l'objet de la loi : ainsi, en serait-il d'une loi qui ferait dépendre l'octroi d'un avantage fiscal de la taille du contribuable, discrimination non prohibée par la Constitution mais évidemment arbitraire parce qu'étrangère à l'objet d'une loi fiscale.

Il s'ensuit que l'égalité « dans la loi » suppose la prise en compte de l'aspect spécifique de l'égalité dans la matière considérée. L'égalité dans l'accès aux emplois publics, selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, admet et même impose les discriminations en raison des « vertus » et des « talents ». Il en va de même pour l'égalité fiscale qui admet et même impose, selon l'article 13, les discriminations selon la capacité contributive.

La spécificité de l'égalité devant les charges publiques et la valeur constitutionnelle qui s'attache au principe correspondant se déduisent en France très facilement de l'article 13 de la Déclaration de 1789. Il est clair que, lorsqu'un préjudice spécial et anormal est infligé à un propriétaire en raison par exemple de ce que le terrain qu'il a payé au prix fort devient inconstructible du fait d'un règlement d'urbanisme, la charge qu'il doit supporter lui est imposée sans rapport avec sa capacité contributive. Le fait que le règlement soit le même pour tous les propriétaires et donc conforme à l'égalité devant la loi n'empêche pas que le sacrifice demandé à certains d'entre eux ne soit contraire à l'égalité dans la loi puisqu'il est étranger au critère spécifique de l'égalité fiscale.

Or, dans le cas de Monaco, s'il existe un texte constitutionnel imposant l'égalité devant la loi, il n'existe pas de texte définissant le critère spécifique de l'égalité fiscale qui permettrait de condamner une inégale répartition des charges publiques.

- Est-ce à dire que l'on doive critiquer, au moins du point de vue de la logique juridique, la proclamation par le Tribunal Suprême de l'égalité devant les charges publiques comme principe constitutionnel et l'indication supposée que ce principe pourrait trouver application dans le cas d'espèce ?

En pratique, la solution retenue par le Tribunal Suprême n'encourt certes pas de reproches. Il suffit pour en être persuadé de se représenter ce qu'aurait signifié la solution contraire. Elle aurait impliqué qu'à Monaco, le législateur et peut être l'Administration peuvent répartir les charges publiques de façon totalement arbitraire.

Observons d'ailleurs que cette solution contraire aurait pu, par un effet de boomerang, se retourner contre le législateur. En effet, dans un système où les restrictions au libre exercice du droit de propriété ne pourraient pas être accompagnées de compensations pécuniaires pour les propriétaires ayant subi un préjudice spécial et anormal, il serait logique d'abaisser le seuil de tolérance constitutionnelle de ces restrictions. Le Tribunal Suprême aurait dû, s'il avait refusé le droit à réparation sur le terrain de l'égalité, se montrer sévère, par compensation, en jugeant que telle atteinte au droit de propriété, qui serait admissible si elle ouvrait éventuellement un droit à compensation pécuniaire, constitue une violation du droit de propriété si elle appauvrit gravement le propriétaire. En d'autres termes, le législateur s'il échappait aux effets juridiques du principe d'égalité, risquerait de tomber sous le coup d'une interprétation rigoureuse et en ce cas justifiée, du principe d'insolvabilité de la propriété.

- S'ensuit-il que, hautement désirable sur le terrain pratique, la consécration par le Tribunal Suprême du principe de l'égalité devant les charges publiques, procède d'une création jurisprudentielle bien plus que de la logique juridique ? Faut-il y voir sinon une manifestation du « Gouvernement des juges » du moins une très audacieuse construction ?

Nous ne le croyons pas. Dans le sens de la décision que nous commentons les arguments logiques ne manquent pas.

Tout d'abord, si la Constitution ne proclame pas le principe de l'égalité devant les charges publiques, elle ne le condamne pas et ceci ouvre au juge un vaste espace de liberté.

D'autre part, il faut bien mesurer non seulement les inconvénients pratiques qu'entraînerait la négation ou le silence du Tribunal constitutionnel quant à l'égalité devant les charges publiques mais aussi l'irrationalité de cette position. En effet, elle conduit à admettre que le législateur ou l'Administration, chacun dans son domaine de compétence, est libéré de toute règle de droit dans la répartition des charges publiques.

Il s'ensuivrait que cette répartition serait livrée soit à l'arbitraire soit au hasard. Dans un État de droit - et Monaco en est un - la notion même d'arbitraire appliquée à un domaine mettant en cause des droits fondamentaux ne peut être admise. Et le hasard n'est pas davantage admissible, car il ne serait, dans ce cas, qu'un autre nom de l'absurdité. Supposons que l'intérêt général exige telle limitation à la liberté des locations ou des loyers, ou telles interdictions ou restrictions affectant le droit de construire. Qui supportera les charges, ainsi imposées au profit de l'intérêt général et qui sont donc des charges publiques ? Des propriétaires désignés par le hasard ! Celui-ci parce que les locaux à louer étaient vacants ou occupés à telle date ; celui-là parce que son terrain est à tel emplacement. En revanche, tout en participant au bénéfice de la réglementation d'intérêt général (si même ils n'en retirent pas quelque plus-value de leur bien) d'autres propriétaires ne contribueront en rien aux sacrifices que la loi ou le règlement imposent. Les mérites des réprouvés et ceux des élus ne diffèrent pas ; leur capacité contributive n'entre pas en ligne de compte. Mais les uns « paient » pour les autres et le seul critère de la distinction entre les uns et les autres serait le hasard qui n'obéit à des lois que du point de vue statistique, mais qui, au plan du singulier est, par définition, absurde.

Refuser le principe d'égalité devant les charges publiques aurait donc pour conséquence non seulement pratique mais logique, d'admettre, qu'on le veuille ou non, que, dans la Principauté, le hasard est la règle gouvernant la répartition des charges publiques.

cette absurdité juridique, il était donc nécessaire que le juge oppose un principe qui se trouvait formulé en termes généraux par l'article 17 de la Constitution à propos de l'égalité devant la loi mais dont l'esprit doit, à défaut de toute autre référence, s'étendre à l'égalité dans la loi.

Le rattachement à l'article 17 de la Constitution de la responsabilité pour cause de rupture non fautive et non illicite de l'égalité devant les charges publiques ne résulte pas en termes exprès de la décision au Tribunal Suprême. Mais il est implicite parce que nécessaire. En effet, l'accès au Tribunal Suprême qui permettrait la condamnation des lois méconnaissant le principe posé par celui-ci ne serait possible, en vertu de l'article 90-A-2° de la Constitution qu'en cas d'atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre III de la Constitution. De là l'intérêt de la référence à l'article 17 qui, précisément ouvre le titre III.

- L'essentiel est qu'il soit acquis avec toute la portée attachée aux décisions du Tribunal Suprême que la rupture de l'égalité devant les charges publiques doit donner lieu à réparation au profit de ceux qui en sont victimes, sous la seule condition que le préjudice subi soit anormal et spécial.

L'avenir dira si le principe ainsi proclamé trouvera des domaines d'application étendus et lesquels. Il ne faut pas se cacher que quelques incertitudes tenant à des problèmes de compétence et de procédure, devront être levées. Nous y venons maintenant.

C. - L'avenir de la jurisprudence « association des propriétaires de la principauté de Monaco »

32. - En droit monégasque, comme en droit français, les dispositions législatives imposant des restrictions à l'exercice du droit de propriété, peuvent au regard des règles constitutionnelles reconnues dans l'un et l'autre pays, présenter deux cas de figure :

Le premier est celui de leur inconstitutionnalité devant entraîner normalement leur invalidité.

Il en est ainsi tout d'abord lorsqu'il y a privation du droit de propriété ou dénaturation de celui-ci ayant un effet équivalent à la privation et ceci en dehors de toute procédure d'expropriation régulière et de toute juste indemnisation.

Mais il en est encore ainsi lorsque, même en l'absence d'une véritable privation, les mesures prises imposent au propriétaire des sacrifices excédant un certain seuil, celui-ci étant déterminé concrètement, dans chaque cas particulier, par une pesée des intérêts en présence et par la prise en considération de la proportionnalité entre le sacrifice demandé au propriétaire et l'avantage procuré à la réalisation de la fin d'intérêt général poursuivie par le législateur.

Dans cette première catégorie de cas de figure, ce qui est en cause c'est le principe de l'inviolabilité du droit de propriété dont la méconnaissance entraîne (sauf problèmes de procédure) l'invalidité de la loi.

- Le second cas de figure est celui où la loi restreignant l'exercice du droit de propriété, n'encourt point le reproche d'inconstitutionnalité. La question se pose alors de savoir si l'application de la loi, non critiquable du point de vue de la validité, n'entraîne point au détriment de certaines personnes un préjudice anormal et spécial justifiant une indemnisation en raison de la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

- La distinction entre l'un et l'autre de ces cas de figure pose certes quelques inévitables problèmes de frontière à résoudre espèce par espèce à la lumière des précédents jurisprudentiels.

Mais ce n'est pas de là que risquent de venir les principales difficultés de mise en œuvre des principes constitutionnels en cause, c'est-à-dire l'inviolabilité du droit de propriété et le principe d'égalité devant les charges publiques. Ces difficultés viennent ou viendront plus probablement de la complication des règles de compétence et de procédure que l'on va évoquer. Ceci apparaît notamment si l'on compare les solutions françaises et les solutions monégasques.

- La situation devant le Conseil constitutionnel français est cependant assez simple. S'il lui apparaît que les dispositions d'une loi qui lui est déférée sont contraires à l'un ou l'autre des principes constitutionnels dont il s'agit ici, il procède à une déclaration d'inconstitutionnalité, ce qui empêche toute promulgation et donc toute entrée en vigueur de ces dispositions, voire de la loi toute entière si les autres dispositions sont indivisiblement liées aux premières. Ainsi, a-t-il déclaré inconstitutionnelle la première loi votée en 1981 sur les nationalisations (16 janv. 1982, déc. 81-132 DC : Rec. Cons. const. p. 18) au motif que les règles d'indemnisation retenues par le législateur n'étaient conformes ni au principe de la juste indemnité ni au principe d'égalité. De même, par la décision précitée du 13 décembre 1985 (V. supra n° 23), il a invalidé un article de loi qui déniait partiellement le droit à réparation pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.

Mais il peut se faire que le législateur n'ait ni reconnu ni interdit l'indemnisation.

En ce cas, son silence, si c'est l'inviolabilité du droit de propriété qui est en jeu, emporte inconstitutionnalité puisque l'indemnisation pour l'expropriation ou toute mesure équivalente, est une condition de validité de la loi.

En revanche, si l'indemnisation a pour fondement l'égalité devant les charges publiques, la position du juge constitutionnel se complique.

Sans doute, normalement, devrait-il déduire du silence de la loi, que celle-ci ne méconnaît pas le droit à indemnité fondé sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Mais le Conseil d'État, lorsque le préjudice a sa source directement ou indirectement dans un texte de valeur législative, a pratiqué jusqu'ici une politique très restrictive. Il admet que le législateur peut explicitement ou implicitement (et il présume volontiers cette intention implicite) dénier tout droit à réparation, et ne se juge pas compétent pour contester ce refus même si celui-ci est contraire à la constitution. En outre, comme on l'a déjà dit, il présume qu'une loi qui crée une rupture de l'égalité devant les charges publiques ne saurait entraîner de droit à indemnisation si elle est intervenue dans une vue d'intérêt général caractérisé.

On pourrait donner maints exemples de cette jurisprudence. Le plus récent est topique ( CE , 8 avr. 1994 , Établissements Charbonneau-Brabant : Rec. CE, p. 187). Dans cette espèce, il a été jugé que, lorsqu'une loi intervient au service d'un objectif d'intérêt général, la présomption de non-indemnisation ne cède pas devant l'existence possible d'un préjudice spécial et « anormalement grave » (invoqué à bon droit, semble-t-il, par les requérants).

- Cette jurisprudence est peu compréhensible. Si la rupture de l'égalité devant les charges publiques justifie une réparation au profit de ceux qui ont subi un préjudice anormal et spécial du fait d'une mesure administrative prise régulièrement dans l'intérêt général, pourquoi n'appelle-t-elle pas une semblable réparation lorsque le préjudice est causé par une loi ? Sans doute le juge administratif français devrait-il s'incliner devant une loi qui refuserait ou restreindrait, en termes exprès quoiqu'inconstitutionnellement, le droit à réparation, mais il n'est pas tenu - bien au contraire -, alors que le législateur n'a rien dit, de présumer que celui-ci a voulu méconnaître la Constitution.

Quoi qu'il en soit, cette jurisprudence existe et c'est par rapport à elle que le Conseil constitutionnel doit arrêter sa propre politique jurisprudentielle.

Le risque est en effet que, si le Conseil constitutionnel admet que le silence du législateur sur le droit à indemnité n'interdit pas la mise en œuvre de celui-ci, le Conseil d'État s'appuyant sur sa conception restrictive de la responsabilité du fait des lois, interprète le silence du législateur comme excluant le droit à réparation.

- Le remède à ces difficultés, nées de la répartition des compétences entre le juge constitutionnel et le juge administratif, est sans doute dans la réserve d'interprétation que le premier peut introduire dans sa décision. Celle-ci ne censurera pas le texte législatif qui lui est déféré mais fera d'une interprétation favorable à la responsabilité de la puissance publique la condition de la constitutionnalité de la loi. En vertu de l'article 62, alinéa 2, de la Constitution française selon lequel les décisions du Conseil constitutionnel « s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles », les réserves énoncées dans les motifs qui sont le support du dispositif lient le juge administratif (cf. notamment CE , 11 mars 1994 , SA La Cinq : Rec. CE, p. 118, concl. Frydman).

Ce remède pourrait devenir cependant inutile si le Conseil d'État infléchissait sa jurisprudence.

Il pourrait le faire d'abord, comme on vient de le souhaiter, en se montrant moins restrictif dans l'interprétation qu'il donne des lois muettes sur le droit à réparation qui pourrait en résulter.

Faut-il aller plus loin ?

Depuis quelques années, le Conseil d'État a opéré une révolution jurisprudentielle qui, faisant prévaloir comme le veut l'article 55 de la Constitution, les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés sur les lois même postérieures, permettrait de regarder comme entachées de « faute » les lois méconnaissant les obligations internationales de l'État. Un nouveau pas sera-t-il franchi à l'égard des lois contraires à la Constitution et qui, pour des raisons de date ou par défaut de saisine, auraient échappé à la censure du Conseil constitutionnel ? Verra-t-on par exemple le Conseil d'État admettre que le législateur ne peut interdire l'application du principe d'égalité devant les charges publiques ? Le verra-t-on même admettre qu'une loi peut être fautive ? Pour l'instant, la question, d'ailleurs liée au dépérissement de la théorie de la « loi-écran », relève de la supputation (cf. notamment R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, 8e éd., n° 1309).

Notons en passant que, s'il devait en être ainsi, le droit français verrait invalider l'une des dispositions de principe, d'ailleurs ancienne mais toujours en vigueur, du Code de l'urbanisme : l'article 160-5 selon lequel n'ouvrent aucun droit à indemnité les servitudes d'urbanisme dans leur généralité à moins qu'il n'en résulte une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain.

la lumière de la décision 85-198 DC du Conseil constitutionnel (V. supra n° 23) il est certain que la restriction ainsi apportée par voie législative au jeu normal de la responsabilité de l'État sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques est inconstitutionnelle. Mais cette irrégularité ne peut en l'état actuel du droit, être sanctionnée. Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi d'une loi promulguée et le juge administratif ne peut connaître d'une exception d'inconstitutionnalité. L'article 160-5 est un exemple topique des limites que rencontrent dans la pratique française les exigences de l'État de droit.

Notons pour en finir avec le cas français que le Conseil constitutionnel n'a aucune part à l'attribution des indemnités que pourrait entraîner la méconnaissance par le législateur des principes constitutionnels relatifs tant à l'inviolabilité du droit de propriété qu'à l'égalité devant les charges publiques. En ce qui concerne ce dernier chef d'indemnisation, sa mise en pratique dépend très largement du sens que la juridiction administrative attache à l'exigence d'un préjudice « anormal » et « spécial » que le Conseil d'État a le plus souvent entendue de façon peu favorable à l'ouverture du droit à indemnité.

- L'agencement des compétences juridictionnelles est, à Monaco, nettement différent de ce qu'il est en France.

Trois différences essentielles apparaissent.

Tout d'abord, le Tribunal Suprême est mieux armé que le Conseil constitutionnel pour tenir en échec les lois qui méconnaîtraient soit le respect dû au droit de propriété, soit le principe de la responsabilité de l'État sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques.

En second lieu, alors que le Conseil constitutionnel n'a aucune compétence pour condamner l'État à indemniser les particuliers, il est des hypothèses où le Tribunal Suprême serait compétent.

Enfin, dans les cas où le Tribunal Suprême ne serait pas compétent pour accorder une telle réparation, la compétence appartiendrait aux juridictions ordinaires sous le contrôle de la Cour Révision, alors qu'en France, cette compétence reviendrait, sauf rares exceptions, à la juridiction administrative.

- L'exception d'inconstitutionnalité n'étant pas admise en droit français, nul juge, même le Conseil constitutionnel, ne peut censurer une loi promulguée.

En revanche, à Monaco, le Tribunal Suprême peut connaître, à la condition que soit alléguée une atteinte aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution, de recours en annulation et de recours en appréciation de validité à l'encontre d'une loi promulguée. Si une loi n'a pas été attaquée en temps utile, les griefs d'inconstitutionnalité que l'on peut faire valoir à son encontre, soit parce qu'elle méconnaît le droit de propriété (privation ou atteintes excessives ou disproportionnées) soit parce qu'elle dénie le droit à réparation pour rupture de l'égalité devant les charges publiques (à l'instar par exemple de l'article 160-5 du Code français de l'urbanisme), peuvent fonder une exception d'inconstitutionnalité qui, par la voie d'un renvoi des tribunaux ordinaires, aboutira devant le Tribunal Suprême. Celui-ci pourra alors, si l'inconstitutionnalité est reconnue, rendre une décision qui paralysera l'application de la loi.

- Il faut d'ailleurs signaler une autre possibilité qui découle de certaines données spécifiques de la jurisprudence du Tribunal Suprême en matière de restrictions au libre exercice du droit de propriété.

On a vu que, dans nombre de décisions, le Tribunal Suprême a admis la constitutionnalité de certaines lois portant de telles restrictions au motif qu'il s'agissait de mesures temporaires dues à certaines circonstances exceptionnelles qui peuvent être appelées à disparaître. Il faut en déduire que, si cette éventualité se produisait, la loi « deviendrait » inconstitutionnelle. Elle devrait donc cesser de recevoir application. Mais au cas où le législateur n'en prononcerait pas spontanément l'abrogation, et où l'Administration en poursuivrait l'application, comment les particuliers intéressés pourraient-ils faire valoir leurs droits sur la base de l'inconstitutionnalité apparue ?

Un premier point est clair. Si c'est le législateur qui prend l'initiative de modifier par une nouvelle loi une loi antérieure apportant des restrictions au libre exercice du droit de propriété, la loi nouvelle pourra, dans les formes et délais requis, être déférée au Tribunal Suprême qui statuera sur sa régularité constitutionnelle. Il pourra, le cas échéant, l'annuler soit parce qu'elle aggrave indûment les restrictions antérieures soit parce que ces dernières elles-mêmes sont devenues inconstitutionnelles du fait de la disparition des circonstances les ayant justifiées. Sans doute, en ce dernier cas, la loi ancienne ne sera pas abrogée formellement mais la reconnaissance de son inconstitutionnalité présente doit entraîner son abrogation par le législateur ou en tout cas sa paralysie puisque les recours en appréciation de validité dont son application pourrait fournir l'occasion sont assurés d'un accueil favorable devant le Tribunal Suprême, à supposer même que l'autorité de la chose jugée attachée aux décisions du Tribunal Suprême ne puisse être invoquée. En effet, si la Constitution monégasque ne proclame pas l'autorité de ces décisions dans des termes comparables à ceux qui définissent dans l'article 62 de la Constitution française la force des décisions du Conseil constitutionnel, il n'est pas moins vrai que le Tribunal Suprême est, selon le titre X de la Constitution (« La justice ») une juridiction. L'autorité de chose jugée dans le cas que nous examinons ne pourrait être contestée que sur le point de l'identité de cause et de parties. On n'entrera pas dans cette discussion pratiquement inutile tant il est certain qu'un texte reconnu comme inconstitutionnel par le Tribunal Suprême a peu de chance de pouvoir continuer à être appliqué.

Au surplus, comme on vient de le dire, à supposer qu'il n'y ait pas prise à un recours direct contre la loi « devenue » inconstitutionnelle, son application pourrait engendrer des recours en appréciation de validité sur renvoi des tribunaux ordinaires. En outre, les mesures réglementaires ou individuelles prises sur la base de la loi pourraient être déférées au Tribunal Suprême. Notons en passant que par l'application de la jurisprudence « Époux S. » (6 mars 1985 : Rec. à sa date, note G.H. George) ces derniers recours devraient être portés devant le Tribunal Suprême dans sa formation administrative.

C'est peut-être l'occasion de rappeler la solution assez inattendue que le Tribunal Suprême a retenu dans la décision du 20 juin 1979 (Assoc. syndicale autonome des fonctionnaires : Rec. à sa date, note P. Weil) concernant la combinaison des paragraphes A et B de l'article 90 de la Constitution. Il a admis que, si le recours direct contre la loi ou le recours en appréciation de validité concernant celle-ci n'est ouvert devant le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle qu'en cas d'atteinte aux droits et libertés garanties par le titre III de la Constitution, en revanche quand le Tribunal Suprême saisi conformément à l'arrêt S., en matière administrative, se trouve en présence d'une exception d'inconstitutionnalité, la recevabilité de celle-ci n'est pas limitée aux atteintes aux droits et libertés garantis par le titre III mais s'étend à toute violation d'une disposition quelconque de la Constitution. Ainsi, statuant en matière administrative, le Tribunal Suprême exercerait-il un contrôle de la constitutionnalité des lois plus étendu que s'il statuait en matière constitutionnelle. La solution est tellement étonnante et si déconcertante du point de vue logique qu'elle ne pourrait être tenue pour acquise que si elle était un jour confirmée, ce qui paraît tout de même douteux tant les objections qu'elle appelle sont fortes (cf. note P. Weil, préc. n° 20-25).

En tout état de cause deux points sont certains.

Le premier est que, bien qu'en matière administrative, le Tribunal Suprême puisse statuer en formation restreinte, pratiquement, lorsqu'il aurait, par la voie d'une appréciation de validité portée devant lui en matière administrative, à se prononcer sur une question de constitutionnalité, il le ferait, comme par le passé, en formation plénière.

En second lieu, si les mesures réglementaires ou individuelles prises en vertu d'une loi dont la régularité constitutionnelle est contestée peuvent être attaquées devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative, il est des cas où la loi elle-même pourra être déférée directement ou par la voie d'un recours en appréciation de validité au même tribunal statuant en matière constitutionnelle. Il en serait ainsi obligatoirement si une loi opérait par elle-même sans le relais de règlements ou de mesures administratives individuelles. Tel serait le cas, par exemple d'une loi interdisant, sous peine d'amende ou d'emprisonnement, l'exercice de telle ou telle profession ou activité.

- Pour en terminer avec le problème de la loi « devenue » inconstitutionnelle, il faut envisager une autre possibilité de contentieux, douteuse mais non invraisemblable.

Aux termes de l' article , alinéa 1, de l'ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, les recours doivent être formés dans les deux mois de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué.

Mais l'alinéa 2 du même article est ainsi conçu :

En toute autre hypothèse, le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé. En cas de contestation, la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse ».

La question qui se pose est de savoir si, en cas de changement de circonstances justifiant l'allégation que la loi est « devenue » inconstitutionnelle le Tribunal Suprême admettrait que ce changement de circonstances est un « fait » qui, aux termes du texte que l'on vient de justifier, ouvrirait à compter de sa constatation un délai de deux mois pour un recours en annulation.

- Une deuxième différence apparaît entre la compétence et les pouvoirs du Conseil constitutionnel et ceux du Tribunal Suprême. Le premier n'a aucune compétence pour prononcer des condamnations pécuniaires. Au contraire, le second tient de l'article 90 de la Constitution des compétences lui permettant d'indemniser les personnes ayant subi un préjudice en raison de lois contraires à la Constitution ou d'actes administratifs irréguliers.

L'agencement des compétences reconnues au Tribunal Suprême est relativement complexe et a d'ailleurs donné lieu à controverse.

En effet, il est déterminé par deux dispositions de l'article 90 de la Constitution :

En matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement :

sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et aux droits consacrés par le titre III de la Constitution et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article.

B/ En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement :

sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent.

sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort.

sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ».

43. - Les dispositions que l'on vient de citer ont une première conséquence : le Tribunal Suprême ne possède de compétence indemnitaire que pour réparer les conséquences de lois contraires au titre III de la Constitution ou des actes administratifs entachés d'excès de pouvoir.

On observera d'ailleurs que, selon la jurisprudence « de C. » déjà évoquée (V. supra n° 24) la compétence indemnitaire du Tribunal Suprême en matière administrative qui, aux termes du B. 1° de l'article 90 s'exerce pour l'octroi des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir s'étendrait à l'hypothèse où l'irrégularité d'un acte administratif serait établie par une décision rendue sur un recours en appréciation de validité (encore que le B, 3°) n'en fasse pas état).

Il s'ensuit tout d'abord qu'une loi qui méconnaîtrait le respect dû au droit de propriété pourrait, dans la mesure où son application aurait causé des préjudices, donner lieu à une condamnation pécuniaire de l'État par le Tribunal Suprême.

Notons que la réparation qui serait accordée ne serait pas suspendue à la condition d'un préjudice anormal et spécial. On ne serait pas en présence d'une responsabilité sans faute dont la nature même appelle cette condition. Il s'agit d'une responsabilité née de la faute commise par le législateur dans l'édiction d'une loi contraire au titre III de la Constitution et l'on sait que, dans ce type de responsabilité, l'existence du préjudice suffit à justifier le droit à réparation dès lors que ce préjudice est certain et qu'il trouve sa cause dans l'acte fautif.

- La troisième différence entre l'agencement français et l'agencement monégasque des compétences est que, normalement en France, l'indemnisation sur la base de l'égalité devant les charges publiques est de la compétence de la juridiction administrative alors qu'à Monaco, elle est de la compétence des tribunaux ordinaires. Comme on vient de le dire, la réparation sur cette base du préjudice anormal et spécial ne repose en rien sur l'allégation d'une faute ou d'une irrégularité de la part des organes de l'État.

Cette compétence se déduit dès lors de l'article 90-A, 2° qu'il faut citer une fois de plus :

En matière constitutionnelle le Tribunal Suprême statue souverainement :

sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et aux droits consacrés par le titre III de la Constitution et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article ».

Il faut donc, pour que cette disposition puisse ouvrir un recours indemnitaire devant le Tribunal Suprême, que la loi en cause « porte atteinte » aux droits et libertés visés par le titre III. Or, s'il en est ainsi, la loi doit être annulée ou déclarée invalide. Mais quand l'on est en présence d'une réparation fondée sur l'égalité devant les charges publiques, toute idée d'inconstitutionnalité ou de faute imputable au législateur est écartée puisque, précisément, le principe d'égalité joue pour assurer l'indemnisation des personnes subissant un préjudice spécial ou anormal de mesures dont la régularité est reconnue. Le Tribunal Suprême ne peut donc être saisi d'une requête en indemnité.

Tout autre raisonnement serait inopérant. Pour admettre la compétence du Tribunal Suprême au regard de tels préjudices, il faudrait admettre, selon l'article 90-B, 2° que la loi « porte atteinte » aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution. Or, une loi ne peut être exemptée d'annulation ou de déclaration d'invalidité et donc être conforme aux dispositions du titre III et en même temps être regardée comme portant atteinte aux droits et libertés consacrés par ce titre. Le préjudice à réparer sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques est une conséquence objective, faut-il le rappeler ?, d'actes ou d'opérations légitimes de la puissance publique et non le fruit d'une faute ou d'une irrégularité portant atteinte aux droits et libertés.

C'est d'ailleurs ce qui résulte nécessairement de la décision que nous commentons. Le Tribunal Suprême, après avoir constaté que la loi qui lui est déférée ne souffre d'aucun vice qui justifierait son annulation, ne se saisit pas de la demande en réparation présentée par l'association requérante sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques mais renvoie à la juridiction ordinaire le soin de statuer sur les conclusions tendant à la mise en œuvre de cette sorte de réparation en précisant qu'elle ne sera possible qu'autant que la préjudice invoqué sera anormal et spécial.

Il est donc certain que l'appréciation des demandes d'indemnité fondées spécifiquement sur le principe d'égalité devant les charges publiques relève des juridictions ordinaires.

- Cette constatation se suffirait à elle-même s'il ne fallait la prolonger par une interrogation qui n'est pas fantaisiste mais qui pose un problème que l'on pourrait croire emprunté aux paradoxes de la logique formelle ou aux sophistes grecs.

Voici cette interrogation. Supposons que le législateur dans telle ou telle matière, interdise totalement comme l'a fait le législateur français dans l'article 160-5 du Code de l'urbanisme l'octroi d'indemnités en cas de rupture de l'égalité devant les charges publiques. Supposons aussi, mais la question n'est pas très différente, qu'il suspende la mise en œuvre, sur ce fondement, de la responsabilité de l'État à des conditions restrictives autres que l'anormalité ou la spécialité du préjudice. Cette loi est attaquée devant le Tribunal Suprême et annulée.

Supposons aussi, que la négation ou la restriction illégitime de la responsabilité de l'État sur la base de l'égalité devant les charges publiques soit le fait d'un simple règlement administratif. Attaqué devant le Tribunal Suprême, ce règlement sera annulé.

Dans ces deux cas, la réparation du préjudice causé par la loi inconstitutionnelle ou pour le règlement entaché d'excès de pouvoir, doit-elle relever du Tribunal Suprême ou des tribunaux ordinaires ?

En faveur de la compétence du Tribunal Suprême, on peut faire valoir que l'on est dans un des cas visés par l'article 90, soit en A, 2°, soit en B, 1° qui ont pour trait commun l'attribution au Tribunal Suprême du contentieux de la réparation du préjudice causé par la loi ou l'acte administratif annulé ou invalidé. Or, le fait pour une personne qui aurait pu invoquer son droit à indemnisation sur la base de l'égalité devant les charges publiques, de n'avoir pu le faire en raison de l'interdiction ou des restrictions portées par la loi ou le règlement, est constitutif d'un préjudice qui est bien imputable à la loi ou à l'acte administratif annulé.

Mais en faveur de la compétence des tribunaux de droit commun on peut faire valoir que ce qu'il s'agit d'indemniser c'est le préjudice anormal et spécial réparable selon le principe d'égalité devant les charges publiques ; que selon la décision d'annulation supprime tout obstacle à la réparation de ce préjudice par les tribunaux ordinaires ; que, sur le plan pratique, il serait anormal que le requérant qui a obtenu l'annulation par le Tribunal Suprême de la loi ou du règlement, doive porter sa demande d'indemnités pour le préjudice « anormal et spécial » devant le Tribunal Suprême alors que ceux qui demandent réparation sur le même fondement, qui n'ont pas été requérants en annulation mais qui évidemment peuvent se prévaloir de celle-ci, doivent présenter leur demande au juge de droit commun.

La difficulté pourrait-elle être surmontée en distinguant deux ordres de préjudices dans le cas qui nous occupe ? D'une part, le préjudice proprement imputable à la loi ou au règlement annulé doit être réparé en lui-même, sur la base de la faute et le contentieux relève alors du Tribunal Suprême ; d'autre part, la réparation du préjudice anormal et spécial causé sans faute par la rupture de l'égalité devant les charges publiques relève, au contentieux, des tribunaux ordinaires. Après quoi, il ne resterait plus, sous peine de double emploi qu'à ventiler ce qui relève de l'un ou l'autre chef du préjudice. Par exemple, relèverait du Tribunal Suprême la réparation du retard que l'intéressé a subi pour son action devant le juge ordinaire ou, ce qui serait plus grave, la réparation du préjudice causé par la perte du procès engagé devant le juge ordinaire alors que l'annulation de la loi n'avait pas encore eu lieu et pourquoi pas ? La réparation d'un préjudice moral, etc.

Dès lors, l'heureux requérant, ayant obtenu l'annulation de la loi ou du règlement qui lui interdisait de se prévaloir d'un droit à indemnité fondé sur l'égalité devant les charges publiques et l'indemnisation du préjudice spécifique en résultant, ne demanderait au juge ordinaire que l'indemnisation du préjudice anormal et spécial que la loi ou le règlement interdisait de réparer et dont le contentieux, échappant au juge constitutionnel, relève du juge de droit commun.

Cette construction serait peut être logique, en tout cas savante. Sur le terrain pratique, elle aboutirait à une complication peu favorable au justiciable et à des distinctions riches en litiges de frontière subtils.

Il vaudrait mieux sans doute procéder de façon plus arbitraire mais plus simple en considérant que soit le Tribunal Suprême, soit le juge ordinaire est compétent pour connaître de la réparation du préjudice global en dépit de l'hétérogénéité de ses composantes. Et, dans le choix à faire, on s'inspirerait surtout de la commodité des justiciables.

- Au-delà des supputations sur les problèmes de procédure que peut engendrer la jurisprudence du Tribunal Suprême sur les articles 17 et 24 de la Constitution, il est désormais acquis, selon la doctrine de la Haute Juridiction, que l'État peut être déclaré responsable, sans manquement au droit de sa part, du préjudice anormal et spécial subi par un particulier du fait de la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

C'est sur le juge de droit commun que reposera l'essentiel de la mise en œuvre de la doctrine ainsi affirmée par le Tribunal Suprême. Car il s'agit bien d'une doctrine. Malgré les termes solennels de l'article 62 de la Constitution française, l'autorité des décisions du Conseil Constitutionnel à l'égard des autres juridictions est seulement celle de la chose jugée qui a une valeur étroitement relative très différente de l'autorité jurisprudentielle qui tendrait - si elle avait valeur contraignante - à transposer à des espèces autres que celle qui a donné naissance à la doctrine en cause les principes retenus par celle-ci.

Or, en droit strict à Monaco, l'autorité de chose jugée qui serait attachée à la décision du 1er février 1994 proclamant comme principe de valeur constitutionnelle l'égalité devant les charges publiques, est inopérante. Le requérant était « l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco » ; tes demandeurs éventuels d'indemnités fondées sur l'égalité devant les charges publiques seraient des propriétaires qui, même membres de l'Association, ne peuvent invoquer la chose jugée au profit de celle-ci. Et si l'on alléguait que les décisions d'un juge de l'excès de pouvoir ou de la constitutionnalité, ont nécessairement force de chose jugée erga omnes, cette allégation serait tenue en échec par la constatation que la décision du 1er février 1994 est une décision de rejet du recours et que seules les décisions d'annulation des actes de l'autorité publique ont autorité erga omnes, ce qu'évite au contraire l'article 62 de la Constitution française (cf. supra n° 12).

Cela dit, on imagine mal que le juge de droit commun et notamment son instance supérieure, la Cour de Révision, puissent ne pas tenir compte de la doctrine du Tribunal Suprême. Sur le plan pratique, une guerre des juridictions serait dérisoire ; sur le plan théorique, l'admission d'une responsabilité sans faute en cas de rupture, du fait de l'État et dans l'intérêt général, de l'égalité devant les charges publiques, constitue un progrès correspondant au niveau de développement atteint par le droit public et par l'État monégasque.

- Finalement, c'est le juge de droit commun qui dessinera en grandeur réelle les effets du principe nouveau posé par le Tribunal Suprême.

Sans doute aura-t-il conscience de ce que ce principe joue depuis longtemps un grand rôle en droit français ; que son application a donné lieu à une jurisprudence abondante adaptée à des cas concrets et que, par suite, la connaissance des solutions françaises dans ce domaine de la responsabilité publique, sera utile au juge monégasque.

Pourtant l'imitation de principe doit être exclue. Non seulement parce qu'elle serait taxée de paresse. Mais surtout parce qu'elle serait mal venue. Monaco n'est pas la France. Pour prendre un exemple, la spécialité du préjudice ne peut être interprétée ici comme là-bas. On ne peut pas l'évaluer de la même façon si l'on envisage un État peuplé de quelques milliers d'habitants et un État peuplé de près de 60 millions. Quoiqu'à un degré moindre, la notion d'anormalité est aussi justiciable d'un traitement relativiste.

C'est dire que le Tribunal Suprême a sans doute été le premier moteur à l'origine d'une jurisprudence. Mais l'essentiel de celle-ci en ce qui concerne sa vigueur et son dessin va dépendre des juges et en dernier ressort de la Cour de Révision.Georges VedelDoyen honoraire de la Faculté de droitet des sciences économiques de Paris

Décide :

Article 1er : - La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est déclarée conforme à la Constitution ;

Article 2 : - L'Association requérante supportera les dépens ;

Article 3 : - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


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