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Tribunal Suprême

Monaco

03 mars 1971

Sieur W.

Contentieux Administratif

Abstract

             
  Droits et libertés constitutionnels
  Égalité devant la loi - Champ d'application - Personnes se trouvant dans des situations identiques.
  Procédure
  Intervention - Intérêt au maintien de la décision attaquée - Recevabilité.
  Urbanisme et construction
  Permis de construire - Dérogations - Octroi éventuel - Obligation pour l'Administration de se conformer à l'intérêt général - Condition nécessaire et suffisante.

Le Tribunal Suprême

Statuant en matière administrative ;

Vu la requête en date du 26 juin 1970, présentée par le sieur W. et tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême :

- annuler l'arrêté n° 70-1658 pris par M. le Ministre d'État le 28 avril 1970 ;

- ordonner le sursis à exécution de l'arrêté attaqué ;

- condamner le Gouvernement Princier aux dépens ;

motifs pris de ce que :

- l'article 17 de la Constitution a été méconnu ;

- l'accord du sieur W. n'a pas été demandé ;

- les dérogations ne sont pas motivées par l'intérêt général ;

- la collectivité n'en profitera pas puisqu'elles ont été consenties sans contreparties ;

- les dérogations ont été accordées au vu de fausses déclarations ; en effet, dans la surface de la propriété a été compris un chemin d'accès, ce qui a entraîné la minoration du coefficient d'occupation du sol et de la surface plantée ;

Vu l'arrêté attaqué ;

Vu les observations présentées le 7 juillet 1970 par M. le Ministre d'État en réponse aux conclusions de sursis à exécution de l'arrêté attaqué et tendant au rejet desdites conclusions par le motif que le moyen de la requête fondé sur les risques que l'édification de l'immeuble pourrait comporter pour la sécurité de la villa du sieur W. ne peut être pris en considération ;

Vu les observations présentées le 8 juillet 1970 par le sieur C., ayant Me Sanita, pour avocat-défenseur et tendant au rejet desdites conclusions pour le même motif ;

Vu la déclaration de M. le Procureur Général, en date du 7 juillet 1970, faisant connaître qu'il n'a pas d'observation à présenter sur la demande de sursis ;

Vu l'ordonnance en date du 20 juillet 1970, par laquelle M. le Président du Tribunal Suprême fait droit à la demande de sursis ;

Vu la contre-requête de M. le Ministre d'État en date du 19 août 1970, tendant au rejet de la requête, motifs pris de ce que ;

- l'article 17 ne peut être invoqué que par des personnes se trouvant dans des situations identiques ;

- l'article 12 de l'ordonnance- loi du 3 novembre 1959 ne soumet l'octroi de dérogations ni à l'accord des propriétaires voisins ni à des contreparties ;

- les appréciations de l'Administration ne peuvent, en cette matière, être discutées au contentieux, sauf si elles reposent sur des faits matériellement inexacts ou sont entachées d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ; il suffit qu'elles ne soient pas contraires à l'intérêt général ; or, le projet est conforme à l'intérêt général dès lors qu'il accroît le nombre des locaux, qu'il comporte la cession gratuite d'une parcelle à l'État, qu'il nécessite d'importants travaux de terrassement et qu'il s'inscrit parfaitement dans le secteur considéré ;

- il ressort de l' article , 5°, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , que la surface bâtie au sol doit être calculée par rapport à la surface totale de la propriété ; cette solution est d'ailleurs conforme au but de salubrité poursuivi par cette disposition ; il en est de même en ce qui concerne la surface plantée ;

Vu la requête en intervention présentée le 24 août 1970 par la société civile immobilière « Le Praxitèle », représentée par son gérant, le sieur C., ayant Me J.-C. Marquet, pour avocat-défenseur, ladite requête tendant d'une part à ce que l'intervention soit déclarée recevable et, d'autre part, au rejet de la requête par les motifs développés par la contre-requête et, en outre, par le motif que les dérogations accordées n'aggravent pas la situation du requérant ;

Vu le mémoire en réplique présenté par le sieur W. le 16 septembre 1970, persistant dans les conclusions de sa requête par les mêmes motifs et, en outre, motifs pris de ce que :

- l'erreur d'appréciation de la décision attaquée est manifeste dès lors qu'en violation de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , le site et le caractère des lieux avoisinants seront atteints et que la sécurité sera menacée par d'importantes fouilles ;

- les dérogations sont exorbitantes du droit commun par leur nombre, leur importance et leur gratuité et constituent, par suite, un détournement de pouvoir ;

- l'expression « propriété », employée par l' article , 5°, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 est synonyme de terrain sur lequel l'autorisation de construire est demandée, ainsi que cela résulte de l'énumération des pièces exigées par l'article 3 de l'Ordonnance ;

Vu le mémoire en duplique présenté par M. le Ministre d'État, le 16 octobre 1970, persistant dans ses précédentes conclusions pour les motifs que :

- l'atteinte à la sécurité prévue par l'article 7 de l'Ordonnance ne vise que les risques que peuvent comporter les immeubles dont la construction est achevée et non les risques de chantier tels que les fouilles contre lesquels les promoteurs doivent se prémunir et qui n'ont pas, en l'espèce, entraîné le juge civil à désigner un expert comme le lui demandait le requérant ;

- les atteintes au site n'existent pas en raison des modifications apportées au projet initial ;

- le requérant ne reprend pas les moyens tirés de la violation de l'article 17 de la Constitution et de l'absence d'accord des voisins ;

- le détournement de pouvoir allégué par le requérant n'est pas établi ;

- l'appréciation des obligations mises à la charge du constructeur relèvent de la seule opportunité et ne sont pas soumises au contrôle du Juge de l'excès de pouvoir ;

- le sieur W. reconnaît que la surface bâtie au sol sera inférieure à la surface autorisée ;

- l'article 3, 1°, de l'Ordonnance Souveraine ne fait pas de distinction entre les différentes parties de la propriété ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l' ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et notamment ses articles 17 et 90 ;

Vu l' Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'ordonnance- loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961  ;

Vu l' Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 , modifiée notamment par l' Ordonnance Souveraine n° 3647, du 9 septembre 1966 , concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ;

Oui M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;

Oui Maîtres Biasca et Georges en leurs plaidoiries ;

Oui M. le Procureur Général en ses conclusions ;

Sur l'intervention de la Société « Le Praxitèle » :

Considérant que la société « Le Praxitèle » a intérêt au maintien de l'arrêt attaqué ; qu'ainsi son intervention est recevable ;

Sur la requête du sieur W. :

Sur le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution :

Considérant que le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, institué par l'article 17 de la Constitution, n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ; que le requérant n'est, par suite, pas fondé à l'invoquer contre une décision qui fixe, en considération des éléments propres à une opération d'urbanisme déterminée, les conditions dans lesquelles celle-ci est autorisée ;

Sur le moyen tiré de la violation de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966  :

Considérant, d'une part, que le requérant se borne à affirmer que l'immeuble dont la construction est autorisée porterait, contrairement aux prescriptions de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , atteinte, en raison de l'importance de son gabarit, au site ainsi qu'au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et par là même à l'intérêt général ; qu'il résulte, au contraire, du dossier que, loin de méconnaître ces prescriptions, l'Administration a entendu les respecter en imposant au constructeur la diminution du nombre des étages et de la hauteur maximale de l'immeuble ; qu'ainsi ce moyen, à l'appui duquel le sieur W. n'apporte aucun commencement de preuve, ne saurait être retenu ;

Considérant, d'autre part, qu'il n'est pas établi par le requérant que la construction porterait atteinte à la sécurité publique au sens de l'article 7 précité ; qu'en effet, la circonstance invoquée à cet égard et tirée des risques que ferait courir la profondeur des fondations prévues, ne saurait être prise en considération s'agissant des conditions techniques d'exécution des travaux et non des caractéristiques des constructions achevées seules envisagées par ledit article 7 ;

Sur les moyens tirés de l'illégalité des dérogations accordées par l'arrêté attaqué :

Considérant, d'une part, qu'aucune disposition des textes en vigueur et notamment de l'article 12 de l'Ordonnance- loi du 3 novembre 1959 , n'impose à l'Administration de subordonner l'octroi de dérogations à l'accord des propriétaires voisins, ni à la mise à la charge du constructeur d'obligations d'intérêt public ; que l'autorité compétente est seulement tenue, en vertu de l' article de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , de se conformer à l'intérêt général ; que le requérant, qui n'apporte pas la preuve que l'intérêt général n'aurait pas été, en l'espèce, respecté, ne peut davantage soutenir que c'est à tort qu'il n'a pas été consulté avant l'octroi des dérogations ni que ces dérogations auraient dû être accompagnées d'obligations à la charge du constructeur ;

Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l' article , 5°, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 , il devra être prévu une superficie non bâtie dont une partie devra être complantée conformément à l'article 56 de ladite Ordonnance, étant précisé que la surface bâtie au sol sera fixée par rapport à la surface totale de la propriété ; qu'ainsi le requérant ne saurait à bon droit soutenir que les dérogations concernant la surface d'occupation au sol et celle des espaces devant être plantés auraient été inexactement calculées par suite de la prise en compte dans la superficie de la propriété de la partie d'un chemin d'accès appartenant au constructeur ;

Considérant enfin que si le requérant soutient que l'Administration a entendu, par l'octroi des dérogations au constructeur, favoriser celui-ci, il n'apporte aucune preuve à l'appui de ce moyen de détournement de pouvoir qui ne saurait par suite être retenu ;

NOTE. - L'arrêt du 3 mars 1971 précise et complète la doctrine que le Tribunal Suprême édifie, au fil des affaires qui lui sont soumises, en matière d'urbanisme et, plus particulièrement, au sujet de l'autorisation de construire (V. les décisions des 11 oct. 1961 , S.A. Les Editions Littéraires de Monaco et autres. – 9 nov. 1966, S.C.I. La Résidence du Jardin Exotique. – 19 avril 1967, Lamuraglia et autres. – 20 fév. 1969, Hoirs Aureglia et autres).

Dans la présente affaire le requérant demandait l'annulation d'un arrêté ministériel autorisant la construction d'un immeuble collectif à usage d'habitation de onze étages sur un terrain jouxtant la villa dont il est propriétaire. Comme il invoquait à l'appui de son pourvoi un nombre considérable de moyens, le Tribunal Suprême a eu l'occasion, soif de confirmer certaines solutions antérieures, soit de résoudre des problèmes qui lui étaient soumis pour la première fois. Les questions tranchées ont trait, d'une part, aux conditions qui peuvent justifier le refus d'une autorisation de construire, d'autre part, au problème des dérogations qui peuvent être apportées à certaines dispositions législatives et règlementaires en matière d'urbanisme et de construction, enfin aux modalités de calcul des surfaces non bâties et des surfaces complantées.

I. - Aux termes de l' article de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 , « les constructions, par leur situation, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, ne doivent pas porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ».

a) L'arrêt W. décide, en premier lieu, que ces conditions doivent être appréciées au regard de l'édifice achevé et non pas par rapport aux travaux de construction. Le requérant alléguait en effet que ces derniers entraîneraient l'ouverture d'une profonde excavation susceptible de nuire à la solidité des villas avoisinantes, et notamment de celle dont il était lui-même propriétaire. Le Tribunal rejette ce moyen en affirmant que « la circonstance... tirée des risques que ferait courir la profondeur des fondations prévues ne saurait être prise en considération s'agissant des conditions techniques d'exécution des travaux et non des caractéristiques des constructions achevées, seules envisagées par ledit article 7 ». La solution ainsi consacrée en ce qui concerne la sécurité publique, c'est-à-dire les risques de chantier, vaut pour l'ensemble des conditions posées par le texte précité : le fait, par exemple, qu'un chantier porterait atteinte à un site ne pourrait pas davantage être pris en considération pour refuser une autorisation de construire.

b) Le Tribunal Suprême confirme, en second lieu, qu'il lui appartient de vérifier si les conditions prévues par l'article 7 se trouvent remplies. De même qu'il avait vérifié, dans les décisions Lamuraglia et Hoirs Aureglia, précitées, si l'immeuble en cause était de nature à porter atteinte au caractère du site constitué par le ravin de Sainte-Dévote, il constate ici que l'immeuble litigieux ne porte, en raison de son gabarit, aucune atteint au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants ; l'Administration avait, bien au contraire, montré l'importance qu'elle attache aux prescriptions de l'article 7 en imposant au constructeur de ramener la hauteur de l'immeuble de quinze à onze étages. On notera au passage que le Tribunal exige que les requérants apportent en cette matière à tout le moins un commencement de preuve et ne se bornent pas, comme ils ont trop souvent tendance à le faire, à invoquer l'atteinte au site, aux lieux avoisinants, aux paysages naturels ou aux perspectives monumentales sans étayer ces affirmations de la moindre justification.

II. - On sait qu'en vertu de l'article 12 de l'ordonnance- loi n° 674 du 3 novembre 1959 , tel qu'il a été modifié par la loi n° 718 du 27 décembre 1961 , des dérogations peuvent être apportées à certaines dispositions législatives et règlementaires en matière d'urbanisme et de construction par décision du Gouvernement prise sur avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme, organisme placé sous la présidence du Président du Conseil d'État et comprenant en nombre égal des membres présentés par le Gouvernement, d'une part, par le Conseil National et le Conseil Communal, d'autre part.

a) L'arrêt du 3 mars 1971 confirme, en premier lieu, que l'octroi de dérogations dans le cadre de la disposition précitée ne saurait être regardé comme contrevenant au principe de l'égalité des Monégasques devant la loi instituée par l'article 17 de la Constitution en ce sens que de telles dérogations conféreraient à leurs bénéficiaires des avantages au détriment des propriétaires voisins : comme il l'avait déjà fait dans sa décision Hoirs Aureglia, le Tribunal rappelle que le principe d'égalité « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques » et qu'il ne peut donc être invoqué « contre une décision qui fixe, en considération des éléments propres à une opération d'urbanisme déterminée, les conditions dans lesquelles celle-ci est autorisée » (cf. Cons. d'État 13 juill. 1965 , Dame Vve Baude et Dame Lachat : Rec. Lebon, p. 471).

b) Le Tribunal Suprême décide, en second lieu que l'octroi de dérogations n'a pas à être subordonné à l'accord des propriétaires voisins. Cette solution, qui allait de soi, n'appelle pas de commentaire particulier.

c) L'arrêt W. affirme, en troisième lieu, que l'octroi de dérogations en vertu de l'article 12 précité constitue un pouvoir discrétionnaire du Gouvernement, lequel est seulement « tenu, en vertu de l' article de l'ordonnance souveraine du 9 septembre 1966 , de se conformer à l'intérêt général » : or le requérant n'avait pas fait, en l'espèce, la preuve que l'intérêt général n'avait pas été respecté.

Le Tribunal Suprême paraît ainsi disposé à vérifier dans chaque cas si la dérogation n'est pas contraire à l'intérêt général tel que ce dernier est défini par l' article de l'ordonnance du 9 septembre 1966 . Il faudra toutefois attendre de nouvelles décisions de la Haute juridiction pour savoir si cette tendance va se confirmer.

d) Il résulte enfin de l'arrêt commenté que l'octroi de dérogations n'est pas subordonné « à la mise à la charge du constructeur d'obligations d'intérêt public ». Ce principe mérite une attention particulière, puisque aussi bien il éclaire ce que l'on pourrait appeler la philosophie des dérogations.

Contrairement à ce que l'on pourrait croire, en effet, l'octroi de dérogations ne constitue pas une faveur exceptionnelle qui appellerait en conséquence, de la part du bénéficiaire, la concession d'une « contrepartie ». La configuration du sol de la Principauté, son fractionnement extrême, son exiguité relative, rendent impossible l'application de normes intangibles en matière de construction, et l'on comprend que le législateur ait prévu que des dérogations puissent être apportées à la plupart des dispositions gouvernant la matière sous la réserve - susceptible d'apporter toutes les garanties souhaitables - de l'avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme. La dérogation, dès lors, n'a pas un caractère exceptionnel, encore moins présente-t-elle un caractère choquant ; bien au contraire, il s'agit-là d'une procédure normale de conciliation de l'intérêt général et des divers intérêts particuliers en cause. C'est dire que, s'il peut arriver que l'Administration et le Comité Supérieur d'Urbanisme mettent à la charge du bénéficiaire certaines obligations d'intérêt public, ils n'y sont pas tenus ; chaque affaire présente ses caractéristiques propres, le seul critère déterminant étant, comme l'a souligné le Tribunal Suprême, celui de l'intérêt général.

Aussi comprend-on que le Tribunal ait refusé de suivre le requérant dans son allégation selon, laquelle le nombre, l'ampleur et la gratuité des dérogations apportées seraient l'indice d'un détournement de pouvoir : ce grief était d'autant plus injustifié en l'espèce, que, sur les quatre dérogations critiquées, trois avaient été accordées pour tenir compte d'une précédente jurisprudence du Tribunal Suprême, tandis que la quatrième exigeait du constructeur une diminution de quatre étages.

On peut espérer que cet arrêt dissuadera les requérants futurs de s'en prendre systématiquement à toute dérogation sous le prétexte qu'elle révélerait favoritisme ou connivence : la procédure de dérogation, il convient de le répéter, n'a en elle-même rien d'anormal ni de suspect ; le contrôle de l'intérêt général par le Tribunal Suprême est au reste de nature à dissiper toute crainte d'abus.

L'arrêt W. constitue ainsi, on le constate, une décision d'une grande importance en ce qui concerne la nature et le caractère des dérogations prévues par l'article 12 de l'ordonnance- loi du 3 novembre 1959 .

III. - Il ressort enfin de l'arrêt commenté que, pour calculer la proportion, par rapport à la surface totale de la propriété, de la surface non bâtie (Ord. souveraine 9 sept. 1966, art. 13-5°), dont une partie doit être complantée (Ord. art. 56), c'est, comme le prévoit l'article 13-5° précité, de la « surface totale de la propriété » qu'il convient de tenir compte, étant entendu, notamment, que les chemins d'accès appartenant au propriétaire doivent être inclus dans cette surface. La solution contraire, défendue par le requérant, eût conduit à méconnaître le sens de la disposition précitée, dont l'objet est de préserver sur toute propriété une partie non bâtie comprenant elle-même une partie complantée : on voit mal pourquoi un chemin privé faisant partie de la propriété ne serait pas compté dans la superficie de cette dernière.Prosper WEIL,Professeur à l'Université de droit,d'Économie et de Sciences sociales de Paris.

Décide :

Article 1er : L'intervention de la Société « Le Praxitèle » est admise ;

Article 2 : La requête du sieur W. est rejeté ;

Article 3 : Les dépens sont mis à la charge du sieur W. ;

Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.


Contentieux Administratif